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25人代言黨中央 揭秘政治局如何運作

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2016-10-18 11:45:33

中共十八屆六中全會召開在即。300多位中央委員和候補中央委員將要與會。官方早有披露,這次會議加強和規范新形勢下的黨內政治生活,其重點是各級領導機关和領導干部,关鍵是高級干部特别是中央委員會、中央政治局、中央政治局常務委員會的組成人員。這是中共“四個全面”里“全面從嚴治黨”的最重要,應該也是最難操作的一環。

十八大前,外界長期對中國政坛存在“入局不死,入常無罪”的看法。雖然曾任政治局常委的周永康等諸多政治局委員已經落馬受審,但是入局者享有巨大而且難受約束的權力的狀況尚未得到有效改變。而這應該正是此次六中全會議程的目標所在。

那么,位高權重、莊重神秘的政治局將要发生什么樣的變化?其中的政治局常委們又該如何約束?對這些共同執掌中國最高權柄的25位巨頭將會產生怎樣的影響?這些都是待解的重要問題。在此之前,則需要對政治局自身的形態和運作方式有所了解。

“黨中央”的关鍵架設

自1927年五大開始,并在1945年七大得到確認并延續至今,中共的領導集體里形成一种“中央四級領導體制”:全國代表大會是黨的最高領導機关;全國代表大會閉會期間,中央委員會為中共最高領導機关;在中央委員會全體會議閉會期間,中央政治局、中央政治局常委會行使中央委員會的職權。

在這一四級領導體制里,四個單位自下而上逐級產生,上一級代表下一級并對其負責。中共政坛常見“黨中央”的指稱,一般是指中共中央委員會。從某种意義上來說,這四級領導單位都可以視為“黨中央”。而在中共執政团隊基層看來,第三級的中共中央政治局或許更符合“黨中央”的角色定位。


中共中央政治局集體學會頻見報道,但政治局會議仍較“神秘”(圖源:新華社)

按照中共黨章規定,“中央政治局和它的常務委員會在中央委員會全體會議閉會期間,行使中央委員會的職權。”中共全國代表大會大體是五年一屆,中央委員會舉行的頻率是每年至少一次,政治局會議平均每月一次,政治局常委一般一周一次。

黨章的定義只有寥寥數筆,中共高層的運行主要依靠長久以來形成的習慣傳統。一般情況下,全國代表大會和中央委員會召開間隔時間太久,主要決定基礎性、制度性的事項,而且很少出現否決的情況。政治局常委會一周一次,負責處理一般國家事務。而一月一次且更為建制化的政治局會議則兼顧周期性和靈活性,因此能夠扮演比較特殊的角色。

而且從人數上看,中共全國代表大會代表多達2,000多人,中央委員會加上候補委員多達300多人,且分散在全國各地,各自從事自己的本職工作。因此,現行黨章規定,中央政治局和它的常務委員會在中央委員會全體會議閉會期間,行使中央委員會的職權。

由此,由25人組成的中央政治局就成為中共重大事件和事項決策的中心,是中共和中國重要的決策機关。当然,其決策在較大程度上會受到政治局常委會,特别是中共總書記的影響。

其實除重要事務的決策權外,政治局還有其他一些方面的存在方式。學者胡鞍鋼總結認為,中國特色的“集體領導制”體現在五大機制:集體交接班機制;集體分工協作機制;集體學習機制;集體調研機制;集體決策機制。這些機制在政治局層面多有呈現。

此外,政治局還有民主生活會機制,這一點或將在本次六中全會中得到制度性的強化。而六中的議題又不僅限于此,還涉及到對包括政治局在內的中共高層的監督機制的設立。

政治局“民主”決策

政治局會議的核心機制在于決策。對于如何決策的問題外界很難作答,或許在不同議題上會有不同的方式。有觀點指出,在某些特定領域由特定領導人作主,比如胡錦濤擔任中共總書記時主導西藏問題。胡錦濤執政時所謂“九龍治水”的說法也體現了這一點。

也有觀點表示,政治局25人的主要決策模式是民主投票,遵循少數服從多數的原則。認識分歧難以避免,但是達成集體共識,保持团結統一,是所有決策的必要目標。投票前的反對者在決策形成后也必须服從集體決定。就此來說,民主是一种非常有效的手段。

当然,還有一些即使是在這25人中也難以達成共識的議題,特别是一些历史性遺留問題。如果爭議性較大,難以達成共識,也不宜根据簡單多數以作決策,需要輔之以更多的研究、討論、試驗,最終形成能夠被普遍接受的共識。

政治局里的民主實踐程度可能遠超外界想象。一些說法甚至稱,中共中央政治局是“世界上最民主的主體”。這在強調集中、權威的中國政治中頗顯另類,或許也是所謂“民主集中制”里“民主”部分的最有力論据。

六中改革政治局

在政治局之上,還有政治局常委會和中共總書記的設置。后兩者操辦了中國大多數的中央決策。理論上來說,維持在個位數規模的政治局常委會可以既民主又集中地发揮主要作用,但實際上除胡錦濤任期外,其角色影響都主要體現在政治局及其常委會的核心人物——中共總書記身上。集體民主與核心的相互存在和運作关系從中可以有所觀察。

在中國近年來的政治實踐中,政治局的民主運作模式顯露出一些缺點,這主要體現在一段時期里其常委會曾經出現的“九龍治水”、分歧加大、決策低效等現象。中共十八大后意在破除這些較具危害性問題,出現趨向“集中統一”的體制演變,“小組治國”顯形,核心角色凸顯。

這樣的變化會導致政治局及其常委會发生怎樣的連鎖反應,是會受到約束,還是功能有所強化,抑或兩者出現不同的走向?這些都還要看六中的結果和局勢變化。

不論如何,政治局都是中國政治民主集中制的关鍵環節之一,能夠通過民主實現一种權力制約和內部团結,同時自然也存在一些問題,一些需要改進的方面。

中共中央政治局已有90多年的历史,時至如今,其運作已經遵循一套复雜、成熟的模式。這一模式絕非完美,也非一成不變,而是仍然存在著較強的靈活性和適應能力。

2016年6月16日,中共黨報《人民日報》发表文章《中央主要領導機構历史演進》,簡要回顧了包括政治局在內的高層體制的演變進程。此次中共十八屆六中全會將要作出怎樣的調整,還需拭目以待。

撰寫:麥垛