從中央到地方 究竟誰在布局中國外交

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中共省部級高官的出訪或需提前向中共中央外事辦報送出訪計划,并由外事辦提交中共政治局常委會審批。目前,中央外事辦主任為楊潔篪(左一)(圖源:AFP)

中國的外交似乎正在進入一個極為繁忙的時節。從5月中下旬及至6月,北京黨政高層便頻繁外訪,這既包括習近平訪問俄羅斯、朝鮮、上合組織峰會以及即將成行的二十國集团(G20)峰會,也包括中共地方高官的眾多外訪,比如,與中國关系正在回暖的日本已經迎來了中共中央外事辦主任楊潔篪,中共政治局委員、北京市委書記蔡奇,江苏省委書記婁勤儉等多位中共高官的來訪。

“6月外交潮”引來了外界對北京外交決策機制的濃厚興趣。究竟是誰在布局中國的外交?如果習近平在中國外交中擁有最終的拍板權,那么,在中國近來的外交轉向和一系列動作的決策中,中南海內部是通過何种方式實現外交決策的上行和下達的?中共地方大員的外訪在多大程度上是自主的,抑或是需要通過某种嚴格的審批程序,才得以成行?

中共省部級官員出訪需報批

實際上,自1981年至2012年,中共中央辦公室、國務院辦公室曾先后发布8個文件,對中共省部級官員出國做出規定。

中共通過嚴格的審批程序控制省部級干部出國訪問。按照中共文件的規定,省部級高官出國訪問必须向有关部門提前報送出國計划。

這個“有关部門”,在1987年和1989年有关中共黨政干部出國的規定中,是指“國務院或中央外事工作領導小組”,而在2008年后,則調整為“中央外事工作領導小組辦公室(中央外辦)和外交部”。而且,省部級官員的年度出國計划,還要抄送中紀委(監察部)、中組部備案。

由于2018年中共黨政機構大改革中,中共中央外事委員會已經取代中央外事小組成為中共外交領域的最高決策機構,因而,可以想見的是,外事委(及其下屬的中央外辦)已經接替外事小組的職能,負責接受并上報中共省部級高官的出訪計划。

同時,中共也對報送的周期做出嚴格規定。這個周期,在2008年之前被規定為半年一報,而2008年之后則改為一年一報。

中共外交訪問的最終決定權

根据《中共黨史研究》2009年第6期刊載的《李先念與改革開放初期的對外工作》一文的披露,在大多數情況下,中共外交戰略和政策事務由外事小組組長批送中央書記處、中央政治局或者中央政治局常委決定。

類似的表述在1989年中共中央辦公室、國務院辦公室下发的《关于嚴格控制領導干部出國訪問的規定》中也存在,這部文件規定,“黨和國家領導人出訪,由主管的職能部門根据工作需要提出建議和報告,由黨中央政治局常委會審定。”也就是說,對省部級高官出訪的最終決定權,掌握在中共中央政治局常委會手中。

因而,可以推測,近來中共省部級官員的出訪,應是得到中共政治局常委會通過的。

不過,不同于一般出訪的“逐案報批”,中共規定,對于省部級高官的“緊急重要出訪任務”,“可以說明情況專案報批”。

可以進行推測的是,近來中共不少地方高官的出訪活動或是以“專案報批”的形式获得許可的,因為,在對這些高官外訪的報道通稿中,不少都提到高層出訪是全面落實習近平總書記在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論坛上的重要講話精神。而實際上,中共舉辦的這次峰會是在4月27日才落幕,至今也不到2個月,顯然并未給出訪官員預留出“一年一報”的時間。

實際上,中共地方高官近來頻密的出訪潮,為外界觀察北京的外交決策機制提供了一個視角,而早前中央外事小組的某些運作機制,可能在外事委的相关機制中同樣延續下來。不過,其細節并非總是那么清晰,仍然需要更多的展現和觀察。

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撰寫:何思

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