观察站:习王主导中国外交系统大改革?

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2018-02-09 18:56:18
王岐山或在中国外交上扮演重要角色(图源:Reuters)

 过去5年,外界往往关注习近平对于党政、军队、金融领域的改革,而忽视了他对外交系统改革的布局。
 
北京时间2月8日,美国媒体彭博社援引知情人士消息称,为让中国成为一个更加有效的全球参与者,中共已经下令对中国外交部进行彻底改革,以令外交系统能更加有效地代表中国发声。
 
报道引述知情人士消息称该计划要求大部分相关机构在2018年底之前停止更换中国大使馆的工作人员,让大使对其职责能够有直接的控制权力。这改革承诺建立一个权力更大的外交团队,在审查一系列贸易交易、监督基建项目和管理国外贷款时,用“一个声”说话代表中国利益,而中国外交部更可在大使馆财政和人员决策方面行使一票否权。
 
中国政府这一项改革,将对人员离任、职位空缺和缺乏配合的美国国务院形成直接挑战。
 
中国外交系统架构 党政军交错
 
回顾2017年,习近平主持的首次中共中央深改组会议,通过了12项改革方案或意见,其中有5项与外交有关。早在2017年4月,中国政府内部即有消息称,自当年2月下旬,中国政府已经分批召回了驻外使馆大使、驻外商务领导,驻外中资、国企局级以上高管,同时,举办学习班,要求参加有关整顿、改革。
 
改革动向并非空穴来风,要认识2018年之后中共决策层将如何全面改革中国外交系统,需要首先从人事、职位布局入手。
 
中国外交系统在中央层面具体可分为决策机构,协调议事机构和执行机构。
 
在中国“党领导”、“中央集权”的政治架构下,外交系统同其他领域一样,决策权都在中共中央。中国共产党中央委员会、政治局和政治局常务委员会是中国一切重大方针政策的制定者,当然也就是中国外交政策的最高决策机构。中国的对外战略、方针、政策,涉外重大问题、重大事件,涉外危机管理的最高决策在中央进行,实行“集体决策、分工负责”的原则。
 
中央常委会之下,特设中央中央外事工作领导小组,该小组的办公室作为具体协调议事机构。
 
中央外事工作领导小组分工负责外交的决策和协调,作为政治局领导涉外事务的议事、协调机构,习近平为该小组组长,负责总体方针政策制定,由于中共总书记也同时兼任国家主席,这种设置体现了中共对政务工作的主从关系,对外事工作的重视程度,中共决策层尤其是最高领导人对外交工作的直接拍板,也是外交领域“党政一体”的具体呈现
 
外事领导小组之下的具体执行机构是外交部、中联部以及军队内部分执行外交任务的机构,分别代表一个国家体系中政府、党务、军队三大领域。在当下中国外交风云变幻的局势之下,如同对这三大领域进行统筹,或许正是习近平改革外交系统要义所在。
 
国际风云变幻下的中国外交人事之变
 
在机构之后,具体到人事领域,或许将是未来中国外交改革领域外界关注最多的地方。
 
若按照十九大之前中国外交领域人事安排,习近平是作为最高决策者,全面主导中国外交政策。习近平之下,是中国政府体系内分管外交工作的国务委员杨洁篪,同时他还兼任中央外事领导小组办公室主任。
 
杨洁篪之下为外交部部长王毅,但是同时他作为中央外事办主任,也负责协调中联部以及军方的相关外交工作。王毅之下,再是外交部各司局负责人以及驻外使馆工作人员。
 
十九大之后中国外交系统人事领域或许将出现两大“变量”。
 
第一个变量是王岐山会否接任中国国家副主席。尤其是尽管卸任了党内职务,但是在2018年1月他仍然罕见的成为了中国人大代表。其接掌中国国家副主席的猜测甚多,他在中美关系,处理重大改革问题上的经验都成为这种猜测的佐证。如果属实,意味着在习近平之下,王岐山将成为外交改革的主要操刀者,也将一改此前中国国家副主席在外交工作上比较“务虚”的情况。
 
第二个人事变量杨洁篪。作为钱其琛之后又一名外交系统进入中共中央政治局的高级官员,杨洁篪被认为将可能在3月份两会上成为主管外交领域的国务院副总理。在过去很长一段时间中国副总理的人选分工中,外交通常由总理主导,直接对接一名外交系统出身的国务委员。如果这种推测属实,意味着今年中国两会上将会出现5名副总理,其中包括一名分管外交者。
 
当然另有分析认为,杨洁篪可能将不会在李克强政府内担任职务,而是将担任中共中央外事领导小组副组长的党内职务。外事领导小组由习近平兼任组长,若杨洁篪出任外事领导小组副组长,被认为是对“党管外交”的具体呈现。但无论如何,杨洁篪在中国政治体制内的重用,都表明本届中国政府对于外交领域的重视。
 
外交弊病诸多 政策抓而不紧
 
中共改革某个系统或领域时,往往注重“问题导向”。中国对外交系统进行改革的主要诱因或许因为两点,其一是今天国际大局势对于外交工作的要求越来越高,原有外交系统结构已经不能应对当下的外交现状。其二是外交系统自身弊病甚多,亟待“问诊开刀”。
 
自中共十八大后,中国的外交战略和政策出现显著的变化。国家利益驱动主导外交方向,意识形态羁绊褪去,不再充当“老好人”,重点经营大国关系,重视周边外交,重点推进“一带一路”。这些都因应了中国自身的成长、角色变化,以及对未来的预期和设计。与之相对应,中国具体外交政策、外交活动安排,外交机构设置也都在发生变化,而且目前尚未呈现出固定的形式。比如,近几年来,中国同老挝、越南、朝鲜等社会主义国家打交道时,中联部都扮演了比以往更重要的角色,那在外交工作中,中联部和外交部如何协调,这些都成为改革的动因。
 
同时在中国民间,有关中国外交的诸多争议,反映出中国民间对本国外交越来越多的关注。这是中国越来越多地参与和推动全球化的趋势所导致的一种客观现象。 中国人到境外经商、学习、生活或是旅游的人数已经数以亿计,外交工作直接关系其个人切身利益。而在更多的围观者看来,“外交无小事”,即使是其中的一些细节,也会关系到国家尊严。在普遍且特殊的历史情结和民族情绪高涨的背景下,对外交的关注可能会达到吹毛求疵的地步。这也对中国外交提出更高要求。 

其次,外交系统自身的弊病也甚多。此前大陆就有传闻称,十八大后,王岐山曾在一次内部会议上狠批外事、外交界领导乏力,各自为政、拉帮结派,有强力保护伞,存在利益关系。更具体的报道称该会议上王岐山历数20多年来,有关涉外、外交工作和驻外机构的整顿、改革工作的4大乱象。一,中央对有关工作方针、政策没有系统性,抓而不紧,产生畏惧情绪。二,上层领导乏力,中共组织领导层涣散。三,监督、监管机制形同虚设,各自为政,拉帮结派,山头林立。四,有强力保护伞,直接和间接存在利益关系。
 
此外在舆论场中,中国外交系统种种问题也被学者诟病,例如培育人才机制也存在严重缺陷。
 
尽管这些报道尚未得到证实,但是外交系统内部沉疴已经无法适应今天中共决策层的要求已经是不争的事实。
 
2016年10月中共中央巡视组向中国外交部党委反馈巡视情况时,曾提出“基层党组织生活不规范”,“选人用人工作不够规范,存在违规提拔、违规兼职”等问题。而外界议论较多的问题则主要集中于常常态度不够强硬、屈己奉人。另外也有声音质疑中国外交领域过于提拔重用翻译人员,缺少高水平的外交大师,以及其内部人事任用贵族化等问题。
 
改革无退路,2018年之后,中国外交系统将迎来怎样的改革,外交系统组织和人事调整将会沿着怎样的道路调整?这些答案,或许将在3月的中国两会上初揭帷幕。

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专栏:苏米 王雅

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