深度解读:国务院大动作并未摆脱历史局限性

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北京时间3月13日,中国国务院机构改革方案正式公布。改革后,国务院正部级机构减少8个,副部级机构减少7个。同时值得一提的是,中国的超级反腐机构——国家监察委员会即将成立,与国务院平行。监察部与最高人民检察院反贪总局等一起并入国家监察委。对此,多维新闻专访了中国社科院研究员、博导马勇教授,他从历史的维度去解读这国家体制大变革,认为国务院的大动作并未摆脱历史局限性。而对新设立的国家监察委员会,他指出了这个机构可能存在的一个最大问题。

中国国务院机构改革方案最终揭晓,此次被称为不回避权力和利益的“革命性”变革将对中国社会带来怎样的影响呢(图源:新华社)
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中国从80年代就开始纠结于政治体制改革和行政体制改革。从历史大维度,你如何去看待此次机构改革?

马勇:如果要认清这次改革,我们不应该仅仅从改革开放之后去看,而是应该从近200年来中国历史的角度去看待这次改革及趋势。中国从农业文明向现代国家转型的过程中,很多东西都是原来没有的。比如,1860年的总理衙门的设置,1901年外务部的设置,实际上都是行政体制改革。可以说,无论是近代中国的政治体制改革,还是80年代以来的改革,本质上都是行政体制改革。例如从晚清从君主专制向君主立宪的转型,到80年代的党政分开,现在的党政合一、党政分工,本质来讲都是行政体制改革。王沪宁在80年代至90年代的研究,其实也类似,而复旦大学当时的政治学系也实际上可以看作是行政管理学院。

所以,基于以上分析,从行政机构的实质来讲,此次改革方案是有肯定的一面的,并且是大趋势。例如合并同类项,将业务相近共融的机构合并,这是继承了上两次机构改革的大部委的趋势。

中国1949年后建立了从中央到地方垂直的,以条状为主的细化的机构框架,应该说不符合现代国家的建构趋势。这种细化的机构在运行过程中就会出现,并不是总书记或者总理说了算的,也不是部长说了算的。其实他们都是政务官,在具体业务中他们并不是专业的和熟悉的。中国在过去几十年过程中,尤其是最近十几年当中,已经建构了比较不错的公务员体系,也就是西方的文官体制。这种文官体制在中国实际运转中,变成了处长决策系统。

我们注意到,在中国权力架构当中,比如不再保留国家新闻出版广电总局,设立国家广播电视总局。从这个意义上来讲还不够,在我看来应该融入大的文化部。因为出版行业,无论是在大的文化部,还是如今的总局,当落实到管理中,也就是图书司或者下面图书处,期刊处这些机构。也就是说,最后的决策已经融入了比较完备的文官体制当中。所以中央层面的行政体制改革的趋势就是大部制,这使得运行当中的处、司、局成为实际权力机构,中央需要大幅度的去推动。同时实行小政府,因为只有合并之后才能压缩公务员人数。

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这次党和国家机构改革是深刻变革,其中一点需要重视,就是国家监察委员会的职权范围和权力制约。你能否从法理角度和历史的维度去解读这一重大体制变革。

马勇:这是中国体制的一次大变动。在中国历史中,至少从秦汉开始,独立的监察系统是存在的,同时还配套着言官系统,这些都是中国传统体制的构成。然而我们需要看到,这种体制有其问题。问题在于它不是透明,也不是法治的产物,更在于它不是一个至上的机构。

三权分立体制是人类经过几千年的磨合探索,并且通过几百年的实践后的结果。三种权力分立,在其范围内是至上的。此次变革,将中共的纪律检查委员会扩大成国家监察委,这是可以的。但其中有个最大的问题,即它不是一个至上的机构,没办法监察最高层。当然这里说的最高层并不是特指总书记、总理、人大委员长这个层面。事实上,这次监察体制改革其实和中国古代历史中的一样,就是监察权由最高权力授权并为最高领导负责。而这一点,与现代国家仍有相当大的差别。

所以此次改革,一方面体现了国家法治的理念和决心。另一方面,并没有摆脱历史局限性,新的监察委员会仍然不是一个独立和至上的权力系统。当然有人为此可以辩护,称香港的廉政公署就是类似的独立机构,但实际上研究香港政治体制的人都会知道,廉政公署是独立于行政和立法的体制,某种角度是权力至上的,与此次的国家监察委员会没有太多相似性。孙中山先生创设的五权宪法内的监察院,其本质也是权力至上的,因为五个权力是平行的而非其中一权至上。

撰写:元峰

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