“三权分置”非“土地私有化”:中共的政治经济学考量

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2019-02-23 19:00:57

近日,中共发布农业一号文件《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》,文件提出“坚持农村土地集体所有、不搞私有化,”继续在中国农地问题上实行土地公有制基础上的“三权分置”,即农村土地所有权归集体公有,农民拥有土地承包权,土地经营权可以自由转让。

“三权分置”的农地制度,并非新鲜表述,它是近几年中国农村土地改革试点中的主要探索模式,自2016年4月,习近平在中国安徽凤阳县小岗村做出农村土地“三权分置”的表态开始,讨论了数年的中国农村改革确立了新的方向,——公有制的底线不能动摇。

这种对土地公有制属性不能改变的定调,也令在中国农地改革讨论中探索农民拥有土地完整产权的“私有化”方案被彻底否决。中国农村土地制度继续在公有制的底色上寻找出路。

中国农村土地仍在公有制基础上探索新的经营方式(图源:新华社)

土地公有制

土地公有,这从中共在1950年代实现对农业的公有化改造后,农村集体所有制就已成为中国的公有制经济制度的一环。城市土地国有,以地方政府为代理,农村土地归农村集体所有,以地方村镇集体管理。借由这种土地集体所有制,中国数亿农民在农村合作社或人民公社的集中管理下,稳定却效率低下地开展农业生产20余年。

直到1978年,中国改革开放之初,中国安徽凤阳县小岗村在饥荒的压力下,战战兢兢地从僵化的公有制模式中,找到了一条“集体所有、家庭承包”的生产方式——家庭联产承包责任制。在意识形态密不透风的那个时代,这种方式被邓小平等代表的改革派所认可,并于1980年代开始全国推广。

这个模式促使中国改革开放后农村社会稳定、农民丰衣足食,帮助数亿农民摆脱了贫困和饥饿。

但花无百日红。虽着工业化和城市化的快速发展,农村与城市间的差距越来越大,农村以家庭为单位的小农生产模式也难以适应机械化的大规模生产,效率低下,而农民由于不拥有土地的所有权,手中土地无法出租、转让、抵押、出售,或被捆绑在农地上,或放弃农地,毫无资产地沦为城市打工者。

三权分置

21世纪后中国开始探讨新的农村制度改革。一个方向就是,如何促进农地的流动,适应规模化经营,以及确保、赋予农民更多的土地收益。

土地私有化,是民间的一种声音,可以保障农民完全的土地产权。但这遭到官方和更趋保守、稳健者的反对,后者还是强调要继续沿用农村土地公有制的基础上,最大限度地赋予土地流动性和农民对土地的处分权和收益。

2016年来中共推动在所有权、承包权基础上提出的“经营权”的“三权分置”,以此增加农民对土地的部分产权。比如,此次农业一号文件正式承认了“允许承包土地的经营权担保融资”。这被认为是农民获得部分产权的规定。

中共否定农地私有化的政经考量

当然,主张农民获得完全产权的经济学者,批评农地的“三权分置”不能解决当前农民土地权利不完整、缺乏制度保障的问题。

但中共在保证集体土地所有制的范围内,集中精力提高土地经营灵活性,保障农民部分权益,以及未来规模化生产问题,显然已确立了这个方向,而否定了令农民拥有“完整产权”的农地私有化。

这或许既有意识形态的影响,又不排除中共对执政稳定的考量,以及社会稳定的考虑。

突破公有制的意识形态,在当前正如1978年的小岗村改革之初一样,需冒着巨大的政治风险。任何触及公有制这个被视为中共社会主义制度经济基础的问题,都会牵连整个政经体制,不可能不小心。

而中共在改革中也谨慎地在保持农地公有与提高生产效率之间寻求平衡,公有制为中共提供合法性的经济基础,私有化不仅触动中共执政根基,而且被认为危及中国社会稳定。主流观点认为,在农民占大多数的中国农业社会,土地私有化导致的土地兼并,导致中国历史上的民不聊生、王朝更替的教训不能忘却。

而治大国如烹小鲜,任何巨大的制度性变动,将存在巨大社会风险。现实来看,土地私有化后,中国的城市化水平和经济规模很难保证完全吸纳流动出来的农民群体的就业。农村和农业吸纳了中国数亿的劳动力,城市化的转移被控制在有序的渐进过程。

农村作为一种防御性的制度安排,除抵御经济危机和社会动荡,亦被赋予保障农民基本生活的社会保障性质。因此,中国不会轻易改变。

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撰写:余一竹

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