习近平钦定三大底线 决定中国农村新土改破局方向

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40年前,正是中国安徽省小岗村农民签下生死状、按下血手印,将人民公社土地分田包产到户,从而开启了其后如火如荼的中国改革。而1980年代以后,中国的土地产权制度改革就陷入了停滞状态,这一僵局近年来更是成为障碍中国“三农”问题取得突破性进展的枷锁。

北京时间 2月19日,中国官媒新华社受权发布了第16个指导“三农”工作的中央一号文件,该一号文件针对中国农村最新土地制度改革出现一些新的提法,这或许意味着在农村土地制度改革方面当局将有所动作。

“一号文件”本来是指中共中央每年年初发布的第一号文件,中共在1982年第一次发布涉及三农的“一号文件”。尽管2019年“一号文件”并没有提到中国领导人习近平的名字,然而外界相信,中国农村土地制度改革取得最新突破,必将要在习近平此前划设的三条底线下进行。

习近平为新一轮中国农村土地制度改革划设三条底线(图源:新华社)

2013年,习近平视察山东期间针对农村土地制度改革提出,三条底线不能突破:第一,不能改变土地所有制,就是农民集体所有;第二,不能改变土地的用途,农地必须农用;第三,不管怎么改,都不能损害农民的基本权益。

而此次官方“一号文件”,除了重申习近平“坚持农村土地集体所有、不搞私有化”这一原则之外,其涉及重大改革突破的内容都集中在中国农村“三块地”改革上面,即农民承包地、农户宅基地以及农村集体建设性用地。中共十八大以来,官方一直在倾注巨大力量进行“三块地”改革的试点工作。

对于农民承包地,此次“一号文件”指要“创新经营方式,完善承包地‘三权分置’的法律法规和政策体系”。所谓“三权分置”,即是说农地所有权归农村集体、农地承包权归村集体名下的农民、农地经营权归农地经营者。

农地“三权分置”改革的重大突破在于,以往包产到户农村土地制度改革仅仅强调农地所有权与使用权分离,所有权归农村集体、使用权归农民个人,现在将农地使用权拆分为承包权和经营权,这并不是玩弄文字游戏,而是有着重大的实际内涵。

使用权拆分为承包权和经营权,这就赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。这极大方便了那些进城务工农民,他们可以在保留农地承包权的情形下将农地经营权依法流转,同时在保留农地承包权的情形下,农民还可以将土地经营权抵押担保,从银行取得贷款。

对于农户宅基地制度改革,尽管此次“一号文件”承认此前“试点不够充分不够成熟”,但仍强调“力争2020年基本完成宅基地使用权的确权登记颁证工作”。

宅基地制度改革的难点在于,宅基地所有权仍归农村集体,农户只对宅基地具有使用权,至于财产物权方面,农户拥有的只是宅基地上的房子。但近年来中国农村出现“空心村”现象,年轻人大都离村进城务工去了,这造成中国农村大量农宅和宅基地闲置。同等情形下,如果是城市住宅闲置下来,业主完全可以将其出租出去以获得收入。

宅基地制度改革,就是要通过涉及宅基地以及宅基地上的房子的一系列权利的重新划分,从而解决上述农民房子和宅基地资源闲置问题。

此次“一号文件”强调“坚持保障农民土地权益、不得以退出承包地和宅基地作为进城落户的条件”,正是遵循了习近平第三条底线“不管怎么改,都不能损害农民的基本权益”。

习近平和中共担心,土地制度改革一旦造成进城务工农民失去农地和宅基地,而在城里最终又无法立足,到时候就没有了退路,这一场景将演化为社会不安定因素。中国历史上的农民起义和王朝更迭,很多都是由土地兼并和农民失去土地诱发。为了给进城农民留有退路,习和中共强调要为进城农民保留农地承包权和宅基地使用权。

农村集体建设性用地改革,中共推进这一改革要解决的问题是“同地同权”。以往,农村集体建设性用地被城市征收,变为国有土地,这当中城市获得了绝大部分土地出让收入,农民以及农村集体所得甚少。改革后,农村集体建设性用地在符合规划和用途管制的前提下,可以进入城市的建设用地市场,享受和国有土地同等权利,这样农民和农村集体的土地出让收入就将大增。

20年前,一位中国南方农村基层乡镇党委书记李昌平,上书时任中国总理朱镕基反映农村情况称,“农民真苦,农村真穷,农业真危险”,这引起中共高层高度重视。其后胡温政府废除了在中国历史上奉行了几千年的农业税,从而带来新一波农民增收。在农民收入增长乏力的今天,尽管中共十九大提出“乡村振兴”战略,但要有效平衡城市化与乡村发展,农村土地制度改革已经刻不容缓。

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撰写:维丁

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