【两会解读】失去超国民待遇 外资在中国突然不适应

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在内外环境生变的背景下,中国对特斯拉等外资企业表达了更多善意,但已与超国民待遇无关(图源:新华社)

中国年度政治大戏“两会”的焦点或者说份量最重的内容,可能便是这部快马加鞭“三审”提交全国人大全体会议审议的《外商投资法》。

相较于2015年的“版本”,新版本大幅缩水到提纲挈领的三千多字,保留了不少可资中国政府自由裁量的空间。不过,在中国打开对外大门40年后的今天,它的出现的确表明了中国政府清晰的姿态:是趋向于保守的“内向”发展,还是继续敞开胸怀,与世界更紧密地连接在一起?

两种选择无一不指向同一个命题:外资在中国的生存处境,究竟是更宽松还是更紧缩了?是更容易受到歧视,还是处境更为“公平”?

根据中国商务部公布的数据,2018年1月至12月,中国新设立外商投资企业60,533家,同比增长69.8%;实际使用外资金额1,349.7亿美元,同比增长3%(约合人民币8,856.1亿元,同比增长0.9%)(未含银行、证券、保险领域数据,下同);
2017年全年新设立外商投资企业35,652家,同比增长27.8%;实际使用外资金额1,310.4亿美元,同比增长4%(约合8,775.6亿元人民币,同比增长7.9%)……
2015年全年设立外商投资企业2,6575家,同比增长11.8%;实际使用外资金额1,262.7亿美元(约合7,813.5亿元人民币),同比增长6.4%;
2014年全年设立外商投资企业2,3778家,同比增长4.4%;实际使用外资金额1,195.6亿美元(约合7,363.7亿元人民币),同比增长1.7%……

外资(外国直接投资,FDI)在华投资水平的稳步提升从某种程度上印证了中国投资环境的变化。联合国贸易和发展会议(United Nations Conference on Trade and Development, UNCTAD)公布的《2018世界投资》报告称,中国是仅次于美国的世界第二大外国直接投资接收国,其对跨国公司的吸引力也排名世界第二。

这一成绩的出现当然是有多方面原因的,但是毫无疑问,今天外资进入中国尽管依然有不少顾虑,甚至可能抱怨中国政府越来越“不礼貌”“不友善”,但整体来看,中国的投资环境的确在改善。

国际场合有比较权威的两个统计数据,用于刻画一个经济体的外资吸引力。其一是美国《华尔街日报》和传统基金会(Heritage Foundation)每年公布的经济自由度指数(Index of Economic Freedom)。这是一个覆盖10大类50细项的数据。在其公布的数据中,中国得分在2000年至2001年大幅下跌,之后15年间便稳定保持在52分左右的水平,直到2016年2017年得分迅速由52飙升至57.4,继而缓慢提高至今天的58.4,与世界平均水平仅差1.4分(上一次如此接近发生在2000年)。这表明,中国外商投资环境在近数年处于不断改善的周期中。

而作为参照的是,进入21世纪后,美国经济自由度指数在2007年至2008年次贷危机发生前达到81.2分的峰值后掉头下滑,一直到特朗普(Donald John Trump)政府上台一度跌至75.1分(2017年)。也正是在这一时期,特朗普本人已经在酝酿对中国采取动。直到2018年8月份,延搁多年的《外国投资风险审查更新法案》(Foreign Investment Risk Review Modernization Act,FIRRMA)在特朗普执政团队的强力推动下得以在美国国会通过。该方案表现出对外国资本尤其是中国资本的警觉甚至敌视。

特朗普表示,“这个法案提供新的授权,将能够增强我们保护有关我们国家安全的尖端美国科技和知识产权的能力。你们都读到关于我国的知识产权以及诸如此类的事情,都被其他国家盗窃。以后他们要这样作就难了。我们正在加入许多的安全保障措施,而我们将大力抗拒外国收购土地,尤其靠近敏感军事设施的土地。”

这时正是中美贸易战触发之时。

另一个权威数据来自世界银行公布的营商环境排名数据。根据最新公布的《2019年世界营商环境》报告(DOING BUSINESS 2019)排名,在190个经济体中,中国是过去一年进步最快的十大经济体之一, 以73.64(修正值+8.64)的营商环境得分(ease of doing business score)由第78飙升至46位,在10个考核项中仅信贷、合同履行以及破产解决3项欠改善。

的确,中国在1978年打开大门后面临技术匮乏、资金短缺等难题,传统的侨汇尽管一直在增长,但对于当时百废待兴的中国而言显得杯水车薪。经济开发区的设立意味着中国寻找到了吸引外资的最有效方式。中国各地政府利用税收、土地等优惠政策形成的“洼地”效应,以“招商引资”的形式吸引了港台资本投入(当然也包括技术)。

彼时,中国推动了“外资三法”及其配套细则,为了鼓励外资进入,甚至赋予外资以更加优惠的条件,即所谓“超国民待遇”。然而,这种外资特殊论毕竟是不可持续的,一旦中国经济发展到一定水平,理顺市场公平秩序,继续“善待”外资的传统模式便难以维系了。

《外商投资法》(草案)是在2015年出笼的。它回应了技术转让的“自愿原则”,承诺外资准入前国民待遇加负面清单管理制度,“外商投资企业利润可以以人民币或外汇自由转出”,代表中国试图进一步调整和理顺外资在中国市场秩序的地位。其方向整体上基于中国经济开放程度的推进,保持步调一致的。不过,如今看来,突如其来的中美经贸关系大谈判,中国开放的整体步骤肯定受到了扰动,并就此做出一系列的调整。

影响外资短期波动的是对中国市场的信心。中美贸易博弈前景不明的状况下,外资逃离的恐慌情绪曾一度给中国政府造成相当压力,尽管此前中国政府在推动升级自贸区、邀请特斯拉等跨国公司进驻时表现得相当积极。此时,重提3年前草拟的《外商投资法》加快推进,即便不是刻意迁就,至少也体现了中国高层希望借此提振外资信心的用意。

当然,外资不可能再继续理直气壮地享有中国的特殊待遇保护,外资处境变化乃是大势所趋;另一方面,外资环境不会更差。这只是比中国高层所计划的周期更早到来而已。

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撰写:穆尧

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