中国发改委文件背后 中南海的两个“没想到”

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2019-04-09 04:01:18

北京时间4月8日,中国发改委网站发布《2019年新型城镇化建设重点任务》,提出“推动1亿非户籍人口在城市落户目标取得决定性进展”,“城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制;城区常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件,并全面取消重点群体落户限制”,引起较多的关注和讨论。

有声音称其是中国二线、三线城市房地产市场的利好,有的认为中国经济发展被注入一针“强心剂”,还有的为城乡二元结构户籍制度的进一步消解而欢欣鼓舞。无论如何,这项在中共十八大后明显加速的改革进程,都是中国正在进行的大国转型的一个缩影。

其实,城镇化“蹄疾步稳”的推进过程,也意味着中南海正在纠正“两个误判”:一个是没想到中国的巨大人口规模其实是“红利”而非“负担”,另一个是没想到中国的“老龄化”来得如此之快、形势如此之严峻。

长期被视为“负担”的海量人口,其实正是中国崛起的最大驱动力(图源:VCG)

一次解放

《2019年新型城镇化建设重点任务》开篇一句“城镇化是现代化的必由之路,也是乡村振兴和区域协调发展的有力支撑”,道出了“城镇化”在中国整体现代化发展过程中的基础性作用。尽管中共十九大报告里新近提出的“乡村振兴”战略看似与“城镇化”南辕北辙,但是宏观和深层的联系其实是多过相互之间的矛盾。

中国统计局副局长毛有丰也曾说过类似的话:“城镇化是现代化的必由之路,是我国最大的内需和发展动能所在,对全面建设社会主义现代化国家意义重大。”

名为“唐有讼”的微博网友评论称,“两种户籍,两种待遇;两种户籍,两种命运。某种意义上,我们可以说中国社会进步的历史,就是一部农村人拼命想变成城里人的历史。”

纵观中国改革开放以来的历史,数以亿计的中国人从乡村走进或大或小的城镇,与城镇居民一道被席卷入中国滚滚向前的时代洪流,中国人对更好生活的渴望、辛苦勤奋的打拼,在各行各业创造着越来越多的财富。确实可以说,正是无数中国人的集体奋斗,才成就了中国的改革开放,支撑了中国的崛起和复兴,让中国成为世界第二大经济体。

中国统计局的数据显示,1978年中国城镇人口仅有1.7亿人,占比17.9%,不足两成。近40年后的2017年,城镇人口规模达到8.1亿人,占比58.52%,接近六成。

其背后既有严格计划生育政策管控下城镇人口的自然增长,更多的则是数量众多的农村人变成了城里人,另外还有很多农村人尽管也在城里生活和工作,却依然被保留着农村人的身份。

2017年1-3季度的数据显示,中国农村外出务工劳动力人数达到1.79亿,相当于改革开放之初所有城镇人口。这也是中国发改委在2018年10月发布《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》的数字基础。

农村人口与城镇人口的不同的身份,意味着不同的待遇和机会,而这种差距也限制了中国人口从乡村向城市的流动,以及这种流动所能创造的巨大能量。

因此,以取消和放开农业转移人口落户限制为重点的城镇化,将带动一系列产业布局、城市建设,有助于消解经济社会发展的“堰塞湖效应”,确实无异于在经济转型升级过程中的一针“强心剂”。

另外,自1958年起构建起来的城乡二元结构,导致两个固化的群体和世界,使得乡村人口不得不忍受较差的生活环境,以及由此生成的户口歧视。此次放开落户的举措与城乡户口统一登记制,也就是取消城乡户口的二元户口性质,对于占中国人口近半的乡村人口而言,无异于又一次“解放”,也即马克思主义政治经济学里的所谓“生产关系”的解放。

两个误判

城镇化,归根到底是“人”的城镇化,其核心和关键都是“人”。如此大规模人口的布局,无疑是一次颇具魄力的精准施政。其实,其精准之处正是体现在对以往“两个误判”的纠正上。

第一个误判在于认为中国庞大的人口规模是一种负担。如今已经形成的一项共识是,中国改革开放的成就归功于数量众多的年轻人口,也就是“人口红利”。不过也正是在享受人口红利的同时,中国却制定了严厉的“计划生育”政策。对海量人口的管理困难,导致对其巨大付出和贡献的视而不见。只有在中国新生儿、年轻人难以为继,人口红利急剧流失之后,才意识到其重要性。

于是,松绑计划生育政策,补救地方社保危机,延长假期鼓励消费,以及此番大举推进城镇化,其背后都显现了珍视人口数量的逻辑,以及对以往将中国巨大人口数量视为负担的思维的摒弃。

第二个误判在于没有意识到中国“老龄化”如此来势汹汹。在中国人口数量问题上,似乎一直缺乏精确的数字,存在很大的模糊空间。首先,中国官方人口统计的各种数字之间,以及与民间智库学者的统计数字之间,均存在非常大的误差;其次,官方对人口变动的未来预期与实际人口变动之间,也存在非常大的误差,也就是对人口增长的严重高估。

例如,2013年中共十八届三中全会之前,蔡昉等“20多位顶级人口学家”在《人口形势的变化和人口政策的调整》中预测,如果全面放开二孩,生育率将反弹到4.4,每年将出生4,700万人,即便实行单独二孩政策,生育率也将反弹到2.4;中国人口学会会长翟振武也预测,如果全面二孩,年出生人口将达到4,995万人,生育率将达到4.5。于是十八届三中全会决定先实行单独二孩。中国卫计委据此预测,每年会多出生200万人,生育率将反弹到1.8以上。

然而尽管2015年是单独二孩出生高峰年,《统计年鉴》、《卫生统计年鉴》分别显示,该年度不但没有多生200多万人,反而少生了32万人、64万人,不足1,700万;“小普查”证实生育率只有1.05,而不是1.8,也不是2.4,4.4、4.5的预测更显得荒唐可笑。

可见,即使是全面放开二孩,也没有减缓中国人口增速的下降。而如果没有放开二孩,其下降的幅度定会更为触目惊心。

这可能也是为什么,在单独二孩政策实施仅仅两年后,2015年12月27日,中国全国人大便紧急通过了人口与计划生育法修正案,“全面二孩”政策于2016年1月1日起正式实施。从政策通过到政策施行之间不过5天时间,足见中国高层对提高生育率的急切心态,其背后或许还有对早前体制内机构和学者预测严重失准的不满。

另外,中国人民公安大学教授王太元表示,“近年来,与户籍制度改革有关的新文件、新动作,都可以视为在贯彻实施国务院2014年7月30日发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。《关于进一步推进户籍制度改革的意见》其实是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的第六部分‘健全城乡发展一体化体制机制’的具体体现。户籍制度改革是一个朝着既定目标循序推进的过程。”

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,是中共十八届三中全会确定的整体改革方案。由此可知,户籍制度改革其实是本届领导集体上任之初就已敲定的改革方向。只是从认定方向到扭转共识,到制定政策,再到推进执行,其过程可能会持续数年之久。而且,亡羊补牢能否有效,尚需拭目以待。

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撰写:青苹

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