近思录:中共身处城乡拉锯战中

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2019-04-10 07:30:07
中国政府力主一亿人口进城,户籍制度渐次名存实亡(图源:AFP)

即便意识到了复杂而深切的人口危机压力,中国政府也似乎没有透露要彻底废除过时的户籍制度的信号。

2014年中国政府宣布旨在让1亿农业人口和和其他常住人口进入城市落户的“新型城镇化”计划,以提高他们的生活水平和中国的城镇化水平,让这些“新鲜血液”成为刺激中国经济的新动力。按照这份计划《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》,到2020年中国常住人口城镇化率达到60%左右、户籍人口城镇化率则达到45%左右,达到世界发展中国国家平均水平。这份报告宣称会为此,“加快改革户籍制度,创新和完善人口服务和管理制度,逐步消除城乡区域间户籍壁垒,还原户籍的人口登记管理功能,促进人口有序流动、合理分布和社会融合”。

4月9日,中国官方发布实施计划——《2019年新型城镇化建设重点任务》。这份计划由5年前成立的中国推进新型城镇化工作部际联席会议审议通过。它要求,2019年推动1亿非户籍人口在城市落户目标取得决定性进展,实现常住人口和户籍人口城镇化率均提高1个百分点以上。具体而言,除中小城镇外,北京、上海、广州、深圳等4大超特大城市将调整落户政策,大幅增加落户规模;而城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制;城区常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件,并全面取消重点群体落户限制。

自中共建政后,中国大陆一直实行严格的城乡二元户籍制度,尤其是农业人口被牢固地限制在土地上,无法拥有迁徙自由,而大规模的人口迁徙则被纳入国家计划体制行为,个人很难拥有自然迁徙的权利。1978年,中国宣布对内改革和对外开放,人口的自然迁徙越来越成为必然,从而诞生了中国历史上规模空前的农民工城市务工迁徙路线。它不仅塑造了中国改革开放的经济奇迹,也成为推动中国城镇化进程的引擎。然而,非城镇人口的大量涌入让中国的城市管理者备感压力和两难:城市经济发展需要不断更新廉价劳动力,然而城市扩张意味着一系列社会问题的发生,包括城市公共资源的配置不足等。

中国人口生育率不足、“未富先老”,按估算人口总量在2025至2030年达到顶峰尔后掉转直下,城镇新加入人口来源面临萎缩甚至枯竭危机。而更让这一形势雪上加霜的是,一道城乡二元户籍制度的无形之墙成为阻止数亿大军的障碍。

中国政府在《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中承认,“大量农业转移人口难以融入城市社会,市民化进程滞后。目前农民工已成为我国产业工人的主体,受城乡分割的户籍制度影响,被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属,未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务,产城融合不紧密,产业集聚与人口集聚不同步,城镇化滞后于工业化。城镇内部出现新的二元矛盾,农村留守儿童、妇女和老人问题日益凸显,给经济社会发展带来诸多风险隐患”。虽然中国政府此前一直因为这种反人道的制度设计而受到人权机构的指责。不过,即使如此,户籍制度作为人口管理的制度并不会走入历史。 

中国是世界上建立人口管理制度最早的国家之一。早在先秦时期,人类受制于有限的生产力水平,人口被视为一个国家繁荣强大的最重要标准,各诸侯国连年混战所争夺的除了土地最重要的便是人口资源。“远人不服则修文德以来之”,对于统治者来说,国家为了有效地将人口转化为国力便需要配套人口管理制度,将人口充分地组织起来。春秋战国,各诸侯国相继展开人口竞争策略。

事实上,对于当时来说,国家财富主要来源于两种人丁税(口赋)和财产税(主要为田赋)两类,而国家税收的厘定尤其是人口税直接有赖于对精细的人口管理制度和土地统计稽核制度的建立。从汉代将“编户齐民”作为士农工商各阶层的口赋依据,到唐代杨炎推行的“两税法”弱化人头税,再到清代康熙朝“滋生人丁永不加赋”,人口管理制度作为征收人口税依据的职能在不断弱化。

不过,随着现代社会管理复杂性强化,人口管理制度并未消失。1949年中国建政后实施城镇和农业人口的“二元体制”,重新建立一种人口管理制度。这一体制的形成便利于中国政府迫切进行的工业化进程资本原始积累,农业创造的价值被以税收的形式和计划体制下工业品统购的形式,实现产业部门之间的财富转移。而在这一过程中,从业者即人口被强行固化在分立状态中。而随着中国城乡一体化进程的缓慢推进,户籍制度本身仍然有其存在的价值,但是城乡二元体制则越来越成为背离市场原则的一道无形壁垒。

当然,即使那些最坚定的反户籍制度声音也不得不承认户籍登记注册的人口学和社会服务管理意义。其实,不独中国,日本等东亚文化圈国家自不必说,西方世界也曾诞生人类最初的基于人口税的人口管理制度,而今则同样普遍存在基于社会服务管理职能的人口登记制度。在美国,各州情况不同,但是捆绑驾驶证号码、社会保障服务乃至子女就学的人口登记同样普遍存在。所以,从本质上说,户籍制度的兴废不存在问题,问题在于其实施形态是否背离人类自然赋权,是否被国家权力用于塑造阶层不平等、不平衡。

中国政府宣称会有序户改,这意味着为了避免城乡二元体制的骤然取消而造成社会冲击,中国政府还有很多工作要做,在城镇化和乡村振兴的拉锯战中寻求平衡。

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撰写:穆尧

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