从中央到地方 究竟谁在布局中国外交

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中共省部级高官的出访或需提前向中共中央外事办报送出访计划,并由外事办提交中共政治局常委会审批。目前,中央外事办主任为杨洁篪(左一)(图源:AFP)

中国的外交似乎正在进入一个极为繁忙的时节。从5月中下旬及至6月,北京党政高层便频繁外访,这既包括习近平访问俄罗斯、朝鲜、上合组织峰会以及即将成行的二十国集团(G20)峰会,也包括中共地方高官的众多外访,比如,与中国关系正在回暖的日本已经迎来了中共中央外事办主任杨洁篪,中共政治局委员、北京市委书记蔡奇,江苏省委书记娄勤俭等多位中共高官的来访。

“6月外交潮”引来了外界对北京外交决策机制的浓厚兴趣。究竟是谁在布局中国的外交?如果习近平在中国外交中拥有最终的拍板权,那么,在中国近来的外交转向和一系列动作的决策中,中南海内部是通过何种方式实现外交决策的上行和下达的?中共地方大员的外访在多大程度上是自主的,抑或是需要通过某种严格的审批程序,才得以成行?

中共省部级官员出访需报批

实际上,自1981年至2012年,中共中央办公室、国务院办公室曾先后发布8个文件,对中共省部级官员出国做出规定。

中共通过严格的审批程序控制省部级干部出国访问。按照中共文件的规定,省部级高官出国访问必须向有关部门提前报送出国计划。

这个“有关部门”,在1987年和1989年有关中共党政干部出国的规定中,是指“国务院或中央外事工作领导小组”,而在2008年后,则调整为“中央外事工作领导小组办公室(中央外办)和外交部”。而且,省部级官员的年度出国计划,还要抄送中纪委(监察部)、中组部备案。

由于2018年中共党政机构大改革中,中共中央外事委员会已经取代中央外事小组成为中共外交领域的最高决策机构,因而,可以想见的是,外事委(及其下属的中央外办)已经接替外事小组的职能,负责接受并上报中共省部级高官的出访计划。

同时,中共也对报送的周期做出严格规定。这个周期,在2008年之前被规定为半年一报,而2008年之后则改为一年一报。

中共外交访问的最终决定权

根据《中共党史研究》2009年第6期刊载的《李先念与改革开放初期的对外工作》一文的披露,在大多数情况下,中共外交战略和政策事务由外事小组组长批送中央书记处、中央政治局或者中央政治局常委决定。

类似的表述在1989年中共中央办公室、国务院办公室下发的《关于严格控制领导干部出国访问的规定》中也存在,这部文件规定,“党和国家领导人出访,由主管的职能部门根据工作需要提出建议和报告,由党中央政治局常委会审定。”也就是说,对省部级高官出访的最终决定权,掌握在中共中央政治局常委会手中。

因而,可以推测,近来中共省部级官员的出访,应是得到中共政治局常委会通过的。

不过,不同于一般出访的“逐案报批”,中共规定,对于省部级高官的“紧急重要出访任务”,“可以说明情况专案报批”。

可以进行推测的是,近来中共不少地方高官的出访活动或是以“专案报批”的形式获得许可的,因为,在对这些高官外访的报道通稿中,不少都提到高层出访是全面落实习近平总书记在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛上的重要讲话精神。而实际上,中共举办的这次峰会是在4月27日才落幕,至今也不到2个月,显然并未给出访官员预留出“一年一报”的时间。

实际上,中共地方高官近来频密的出访潮,为外界观察北京的外交决策机制提供了一个视角,而早前中央外事小组的某些运作机制,可能在外事委的相关机制中同样延续下来。不过,其细节并非总是那么清晰,仍然需要更多的展现和观察。

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撰写:何思

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