【解码中南海重构】“一切权力归中共”:警惕“政治挂帅”危险

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为时一年半的中国“党政机构改革”,在观察人士的沉寂中暂告一段落。但是外界的沉默,无碍于此次改革的重要性。如果说2012年的“习王反腐”是险峻的“火中取栗”,那此次机构改革,虽然不是一出出大戏,但是确是沉默的“风暴”,是习近平“居安思危”理念的集中呈现。今天中国处于世界百年格局“大变”中,不再如100年前是看客,而是站到了变局的舞台中央。如何掌控中国这艘大船安然度过“变局”的暗涌,更加现代化的体系、机构、制度就是“船桨”,是整艘船的“控制力”。因此,100年后,当后人回望这个时代,希望他们在评价中国的时候,能够看到这次机构改革的重要性。

为期一年的机构改革,其要义在于重建党和国家机器的关系(路透社)

在7月初的一次重要会议上,中共最高领导人习近平就推行一年多的“政改”承认说,这完善坚持了“党的全面领导”。

从2018年初的中共十九届三中全会,到当年“两会”间公布的一套覆盖中共机关、国家机器、武装力量和社会组织等四大部分的党和国家机构改革方案,再到今次7月初习近平出席的深化党和国家机构改革总结会议,在长达一年多的时间内,中共推动了号称近年最大规模的一次政治改革,而这一其中最为明显的特征便是中共“全面领导”的实现。

1949年后摇摆的党政关系

事实上,在此之前,自建立全国政权(港澳台除外)后,中共一直难以逃避如何处理执政党与国家机器之间的关系。一度,中共执政党与国家机器之间因为界限模糊、分工不确,终于导致以党代政的泛滥,建政初期政治运动与之后的十年文革浩劫皆与之有莫大关系。

于是,文革结束后,邓小平一度主导了以“党政分开”为指导原则的政治改革。此一特征尤其以恢复中国国家主席的设立,并且与中共最高领导人(总书记)一职由两人分任体现得最为明显。

这一原则即使在1990年代初时任中共最高领导人江泽民兼任国家主席、军委主席后依然延续。正如中国官方媒体所总结的,1981年以来,中共党中央部门进行了4次改革,国务院机构进行了7次改革,逐步建立起具有我国特点的党和国家机构职能体系。事实上,这多次“政改”依然延续了这一原则。

“政治挂帅”

在7月5日公布“深化党和国家机构改革”成绩单时,习近平特别肯定了所谓“小组治国”的效能。这种“议事协调机构”架起了中共决策与国家机器执行层面之间的桥梁,可以极为高效地将执政党的决策“转化”为国家意志,甚至“落地”。习近平说,要健全党对重大工作的领导体制,决策议事协调机构重点是谋大事、议大事、抓大事,党的工作机关要带头坚持和加强党的全面领导,更好发挥职能作用,严明政治纪律和政治规矩。

其次,不独编列在中共党组织架构中的议事协调机构,拥有不同分工职能的中共党内机构也被实质赋予了“统一归口管理,统筹本领域重大工作”的天然职能。一年多之前公布的方案内容即宣称“党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置,实行合并设立或合署办公”、“推进职责相近的党政机关合并设立或合署办公”、“市县要加大党政机关合并设立或合署办公力度”。事实上,一年多以来,中央组织部加挂国家公务员局牌子等等已展示了作为国家机器主要构成部分的国务院部委和地方各级行政体系接受中共党组织另一种形式“垂直”管理的格局。

此次“政改”文件起草组工作人员亦承认,这次打破了以往机构改革大多局限于政府机构改革的做法,既横向统筹党政军群,又纵向统筹中央地方乃至基层,充分发挥党总揽全局、协调各方的优势,并使其进一步制度化。

在很多观察人士看来,这是一次对既往党政分开“传统”的“反正”或者说否定。中共党和国家机构之间的关系从本质上正在产生变化,党、政之间的人为“界限”被打破,而随之则是党的领导权力的强化。因此,有理由怀疑,这种改革的进步性。

但是,从另一个角度讲,这一问题不能简单去看。事实上,早在这次改革之前,2017年时任中纪委书记王岐山便曾公开否定“党政分开”,声称党政关系只有“分工”的不同,而不是割裂的关系,更不是对立的关系。所以,对于中共来说,强化党的领导、“党政分工”是不是就意味着“党政不分”,重复历史悲剧?

所以,最终要追问的是什么样的“分工”,能否实现权责分明、决策和执行各得其所,也即是说中共如何按照清晰的制度设计既积极把握大政方针提高了执政效率,而又能保证决策执行权责分明,而不能决策者不负责任,负责任者没有决策权。否则,那只能导致权力配置畸形和国家机器活力丧失。而事实上,从历史上看,后者的确发生过。当国家职能机器“政治挂帅”,以政治站位而非实际业务需要为最高原则时,“红”凌驾于“专”之上,“专”被意识形态化为资本主义实用主义表现,那么政治僵化、政权运作失灵必然发生。

当然,任何的改革都具有时代的局限性,无论如何评价都不能脱离具体的历史语境空谈党政关系和权力分配。今天,中共在强化自己对国家机器的领导甚至对社会生活的全方位干预,如何评价可能的确需要经历时间检验。但是,按照当下改革逻辑,掌握最终决策权的中共政党机构无疑将担负更多的决策风险。

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撰写:穆尧

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