【中南海重构系列解读】 中共下个百年的制度基础“功成业就”?

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围绕着中共的党政机构改革,有着种种侧面去解读,有些论调甚为矛盾。或是赞誉,认为这是为破除“政令不出中南海”、 破除“九龙治水”的措施,构建了中共特色的党政关系;或是批评,称中共体制在改革后更加走向集权,甚至可以用形容为走向极权。为何会有这样极端的论调?或许,在政党政治发展几个世纪的大历史脉络之中,在中国传统官僚帝国及其文化的语境之下;在中国改革开放40年的党政关系调整和制度体制改革的经验之中,在中国即将迎来两一个一百年的大时代背景下。解读都会有所不同。

多维新闻对此相关话题与华东师范大学公共管理学院教授郝宇青进行讨论和解读。在他看来,在中国改革进入深水区和攻坚期、中国特色社会主义进入新时代的重要时刻,进行党和国家机构改革,并以此为抓手,助力推进国家治理体系和治理能力现代化,助力形成更加成熟、更加定型的中国特色社会主义制度。在这个意义上,它可以看作是下一个百年的制度源头和基础。

为解决九龙治水的问题,中南海中的权力经过了重新整合。(VCG)

多维:距离党政机构改革已经一年多时间,从此前的规划以及目前的落实情况,您如何评价此次改革。

郝宇青:2013年11月,中共十八届三中全会通过了全面深化改革的决议,提出了“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标,并明确提出了“统筹党政群机构改革,理顺部门职责关系”的具体要求。十九大报告进一步提出,“统筹考虑各类机构设置,科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”。2018年2月,中共十九届三中全会专题研究机构改革问题,审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》。由此而拉开了党政机构改革的序幕。

应当说,这次党政机构改革是围绕着“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标而展开的。在《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中就明确指出:摆在中国共产党面前的一项重大任务,就是“加快推进国家治理体系和治理能力现代化,努力形成更加成熟、更加定型的中国特色社会主义制度。”

这次党政机构改革经过一年多的组织实施,在“深化党和国家机构改革总结会议”上,中共中央宣布:“改革任务总体完成,取得一系列重要理论成果、制度成果、实践成果。”这些成果有:加强党的全面领导得到有效落实,维护党的集中统一领导的机构职能体系更加健全;党和国家机构履职更加顺畅高效,各类机构设置和职能配置更加适应统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局需要;省市县主要机构设置和职能配置同中央保持基本对应,构建起从中央到地方运行顺畅、充满活力的工作体系;跨军地改革顺利推进;同步推进相关各类机构改革,改革整体效应进一步增强。

“这次机构改革是对党和国家组织结构和管理体制的一次系统性、整体性重构。”在深化党和国家机构改革总结会议上习近平强调。当然,尽管这次党政机构改革的组织实施工作已经结束,但是在推进机构职能优化协同高效、提高履职服务能力水平等方面的还有很长的路要走。

多维:我们认为此次改革事关中国第五个现代化、两个一百年以及中国如何应对这百年之未有大变局。对此,你如何看待这个时间节点的中国党和国家机构改革。

郝宇青:《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》就明确指出了这次党和国家机构改革的必要性、重要性和紧迫性:“深化党和国家机构改革,是新时代坚持和发展中国特色社会主义的必然要求,是加强党的长期执政能力建设的必然要求,是社会主义制度自我完善和发展的必然要求,是实现‘两个一百年’奋斗目标、建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的必然要求。”

在“中国特色社会主义进入新时代”这个时间节点进行党和国家机构改革,主要基于经济基础和上层建筑之间辩证关系的考量。经过40年的改革开放,中国经济取得了举世瞩目的成就。虽然中国改革是全方位的改革,但是最为主要的是经济领域的改革。或者说,中国经济体制方面的改革步子较大,其他领域的改革则相对滞后,以至于在经济领域取得了突破性发展的情况下,其他领域变化不够大,从而出现了经济和其他领域之间的不相适应、不相匹配,中国改革由此也进入了深水区和攻坚期。在这种情况下,如果不解决经济基础和上层建筑之间的不相适应,那么,上层建筑就会成为经济进一步发展的阻碍,就会影响到社会主义现代化建设的整体进行,就会影响到中华民族的伟大复兴,甚至有可能损害已经取得的改革开放的成果。具体到这次党和国家机构改革,在中国特色社会主义进入新时代的重要时刻,党和国家机构设置和职能配置面临着与经济基础不相适应的状况,这就在客观上要求必须对党和国家机构进行改革。

此次机构改革,是否能摆脱“精简膨胀”的循环?(VCG)

多维:而此次改革能否是下一个百年的制度源头和基础,或者应该朝向什么方向努力?

郝宇青:在中国改革进入深水区和攻坚期、中国特色社会主义进入新时代的重要时刻,进行党和国家机构改革,并以此为抓手,助力推进国家治理体系和治理能力现代化,助力形成更加成熟、更加定型的中国特色社会主义制度,因此,这一改革的价值重大,意义深远。在这个意义上,它可以看作是下一个百年的制度源头和基础。

由于 “深化党和国家机构改革是要动奶酪的、是要触动利益的、也是真刀真枪的”(习近平语),因而自然增加了改革的难度。当然,克服困难之后,必将是上层建筑和经济基础之间关系的协调,从而带来中国社会发展的春天。

多维:2019年是中共建国70周年,初步总结出,中共已对党、政机构进行了12次的改革,其中改革开放前的30年有四次,改革开放之后至今共八次。从历史的逻辑中去看,毛时代的机构改革呈现怎样的特征,它与改革开放之后的机构改革有哪些相同点以及不同点。

郝宇青:综观改革开放前和改革开放后的机构改革,改革开放前的机构改革具有这样几个特征:(1)它是在计划经济体制的框架下进行的,机构改革的目的是为了适应计划经济体制的特点,提高行政效率。(2)由于计划经济体制具有权力高度集中的特点,因而,每次改革都是围绕中央与地方关系而展开,围绕权力的集中与下放展开。(3)受领导人个人意志的影响较大,在制度化建设方面有所欠缺。

如果要对改革开放前后的机构改革进行比较的话,那么,它们的共同点有:它们都是在中国共产党的领导下进行的,都是在社会主义建设进程中的探索,都是为了推动社会主义事业的发展,都面临着精兵简政、“一收就死,一放就乱”等难题,等等。它们的不同点有:改革开放前的改革没有涉及领导干部终身制的问题;没有涉及社会主义条件下的制度化建设的问题;过于强调政治挂帅,而忽视了干部队伍的专业化建设;同时,它们所处的社会历史条件不同,经济体制不同,国际环境不同等,这些对改革都产生着不同的影响。

多维:中国改革开放后的七次机构改革,每一次都存在精简机构的任务。但也因此有批评称,这几次改革都无法脱离“精简膨胀再循环”。在你看来其中原因是什么?如果将此次改革定位为为实现第五个现代化和两个一百年目标的目的,那么此次机构改革该如何摆脱“精简膨胀”循环?

郝宇青:在以往的机构改革中,基本上都没有摆脱“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的恶性循环,而这样的恶性循环往往又使得机构改革的成效大打折扣,机构改革的目标也难以实现。究其原因,主要在于以下几点:(1)权力自身有一种扩张的本能,一些党政机构无法控制这种本能,因而在精简之后,会本能地走向不断的膨胀、扩张。(2)改革开放后的改革,是一种市场化的改革,有一个由计划经济转向市场经济、市场经济逐步建立和完善的过程。这一过程又是一个不断探索的过程,因而造成机构设置和机构职能的不确定性,从而很难保证一些机构精简之后的反复、反弹。(3)改革存在不同的发展阶段和任务,因而不同的改革阶段和不同的任务会对机构的设置和职能有不同的要求。由于改革开放过程中,经济领域的快速发展,导致一些机构的稳定性下降,可能会随着不同阶段和任务而或裁撤或新增一些机构,这也是造成机构改革“精简膨胀再循环”的重要原因。(4)中国改革开放进程中,建立起来的市场经济是政府主导下的市场经济,市场的作用并没有充分发挥出来,政府的权力过大,管理的范围太广,管理的内容太多,在没有科学设计机构改革的情况下,往往会走向简单地增设机构的办法,以管理新近出现的事务。

此次机构改革要想摆脱“精简膨胀”的循环,除了解决党政机构重叠、职责交叉、权责脱节以及政府职能转变不到位等问题外,可能一个更为有效的途径是强化社会治理,尤其突出强化社会的自治能力,这样才能使党和政府从大量的微观事务中脱身,当然,也能够帮助党和政府“瘦身”。

王岐山强调:“在党的领导下,只有党政分工,没有党政分开。”(Reuters)

多维:中国改革开放的三点经验:问题推动,试点推进和统筹兼顾。对于此次改革,有分析认为此次改革大刀阔斧,是整体性改变的党政体系运行,具有战略性、总体性、全面架构统筹意义。

郝宇青:此次改革可谓是党和国家机构的系统性、整体性、重构性的变革,因而其意义是自不待言的。

多维:阎步克称,官僚帝国是含有某种“现代性”的。中国传统官僚政治的早熟及其数千年的发展连续性,在世界史范围中名列前茅。无论如何,集权政治传统已造就了强大国家实力和高效社会控制,将与民权政治传统、神权政治传统鼎足而三,它们各自涉及了十几亿人口,共同构成了未来世界最具独特性的三大政治传统。这也就是我们讨论帝制中国政体的意义之所在。

在此概念之下,如何理解中共的改革。

郝宇青:权力高度集中一直是当代中国政治的重要特征之一。邓小平曾说过,社会主义的最大优势就是可以集中力量办大事。应当说,中国特殊的国情在客观上也是需要权力高度集中的。中华人民共和国成立时的“一穷二白”,如果没有集中力量的能力,那么,它就不可能“站起来”,就不可能在当时恶劣的外部环境、崭新却不定型的内部环境之下迅速恢复并发展国民经济,就不可能建立起相对完备的现代工业体系,等等。而且计划经济体制在一定程度上也需要权力的高度集中,以便保证其运行。改革开放前的中国,尽管也出现过中央和地方权力的“收放”问题,但一个总的基调是权力集中在中央。改革开放的40年,仍然是权力集中的体制优势在发挥作用。尽管市场经济对权力集中的需要程度不如计划经济,但是,中国的市场经济是在社会主义条件下的,是社会主义市场经济,非公经济虽有一定的自主性,但不得偏离社会主义方向,它仍然需要集中的权力。

目前,中国改革进入了深水区和攻坚期,改革的任务较以前更加复杂、更为繁重,改革面对的矛盾更为尖锐,国内外的环境更为复杂,中共执政面临执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验等“四大考验”;同时,党内政治生态也存在着不少的问题,存在着精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险等“四大危险”。在这种不平凡的情况下,中国特色社会主义进入了新时代。要使新时代成为名副其实的新时代,就要求中共必须有应对“四大考验”、克服“四大危险”的能力。而这必然要求权力的高度集中和维护中央的政治权威。

需要说明的是,在目前的党政机构设置和职能配置上,《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确指出了其中存在的问题,例如,“一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题比较突出;一些政府机构设置和职责划分不够科学,职责缺位和效能不高问题凸显,政府职能转变还不到位;一些领域中央和地方机构职能上下一般粗,权责划分不尽合理”等,这些在某种程度上就可以看作是权力的分散,进而导致了行政效率的下降。因而进行党政机构改革,就是为了克服权力的分散,以适应统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局、实现国家治理体系和治理能力现代化的要求。

多维:从2018年十九届三中全会至当年“两会”间公布“政改”方案,到一年多以来政改体系落定,按照所谓“党政分工”原则“试运行”,党和国家机构之间的关系从本质上正在产生变化,党、政之间的人为“界限”被打破。然而,无论在当时还是在今天,这一“原则”的争议性仍未完全消除,将重要的国务院职能全部弱化,是否匹配中国改革与发展的需要?

郝宇青:社会主义政治制度是和资本主义政治制度存在着本质区别的。这是我们认识党政关系这一问题的前提。对党政分工原则的争议,在很大程度上是从资本主义政治制度的视角进行的。以一种标准去评议另外一种标准,当然会得出不一样的结论。事实上,在社会主义国家,党和政从来就是一体的,党政之间也没有什么“界限”,它们就是一家人。如果一定要说党和政是不同的,那么,这种不同也只能是分工的不同而已。

因此,那种认为“党政机构改革导致党政关系发生本质变化”的观点,是不符合社会主义政治制度规范的,也是不懂得社会主义政治制度真义的。同时,那种认为“国务院职能全部弱化”的观点,也并没有真正了解这次党政机构的目标和要求,并不了解这次党政机构改革的目的是旨在推动党和政府机构设置职能配置的调整、推进党和国家机构职能的优化协同高效。

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撰写:元峰

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