争议中国速度:大城市病倒逼“第五个现代化”

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虽然人与城市无时无刻不在发生着各种关系,但鲜有人会认真思考:究竟是什么在促进城市的繁荣?我们对城市的理解缺少了什么?人与城市的本质关系为何?在不断追求城市化的过程中我们又付出了什么代价?

北京时间11月8日,由安邦智库主办的“中国POD城市发展论坛”在成都召开。多年来,安邦智库一直在努力探索适合中国城市的发展理念与系统解决方案。2017年,安邦智库首席研究员陈功先生率先提出POD(Pedestrian Oriented Development)理念,即行人优先的城市空间策略和发展策略。论坛前不久,以“治理体系和治理能力现代化”为主题的中共十九届四中全会在北京召开,具体到城市的发展与治理,也面临着如何从器物到理念的“现代化”问题。

为了进一步认识和理解中国正在急速进行的城市化与现代化,多维新闻专访了来自中外的多位专家、学者,由他们来解开中国城市化的“密码”。本篇访谈对象为安邦智库城市问题研究中心执行主任冯艳。

城市化的进程与方式也是中国要面对的“现代化”这一大命题中的一部分。(VCG)

多维:安邦智库倡导的“行人优先的城市空间策略和发展策略”(POD)是关于城市发展的一种新理念,瞄准的问题是目前在中国相对普遍存在、同时也困扰全球很多城市的“城市病”。说到“城市病”,安邦智库首席研究员陈功在《颠覆世界的城市化》一书中有一个判断,认为中国的城市化发展存在过早、过快、过度的问题,在你看来,这些问题是如何形成的?

冯艳:按照我个人理解,中国城市化中出现的这些问题,核心原因在于“人”的城市化,即城市化的过程中并没有完全实现“人”的城市化。全世界衡量城市化的标准是城镇人口占总人口的比重,按照这个指标,中国在短短的三四十年间就完成了很多发达国家一百多年才走完的城市化进程,城市化率上来了,但是城市里的人呢?

比如说在中国的户籍制度下,农业户口和非农业户口的数量,直接决定了中国的城市化率。这也就意味着,户籍并不一定能反映真实的城市化进程。之前有的地方政府通过一次行政决定,将当时辖区内的农业户口,一次性整建制变更为城镇居民。这样城市化的数据当然就一下子提上来了,整个区百分百城市化了。但是从现实来讲,所谓的城市化是一个进程,是城市的硬件、软件等方方面面都要配合城市一起发展、转变,而不仅仅是某一种户籍人口占比的数据。

另一方面,中国的基础设施建设进程很快,包括道路、桥梁、房地产等等,这些当然配合了城市化的进程,但都属于基础建设层面的概念,真正的城市化,一定还包括理念层面,核心就是人的行为、观念,包括受教育程度等等因素,是不是跟着城市化进程一起发展。

修路、盖楼也好,转变户籍性质也好,相对来说是比较简单的事情,是标签的改变。但实际上城市里的人是不是真正达到了与城市化想适应的水平和程度,则是更为基础性的东西。

现在很多人都在说,中国城市化进程太快,带来的是城市的农村化、郊区化。农村和城市的内在分野是两种文明形态的差异,即农耕文明与工业文明,当工业化进行到一定程度才会出现城市。北京2017年曾发生过“清理低端人口”事件,先抛开这种一刀切的行政做法的对错,之所以把那些人称为所谓的“低端人口”——其实人和人之间没有这样的区分——无非就是那些外来人口的整体受教育程度不够高,以至于给人的印象是他们的处境和平日里的一些行为看上去和城市的环境不太搭调,问题的深层就是这部分人的思想、意识大多还停留在农业文明阶段,没有完全融入工业文明,所以对这部分人管理就会成为城市管理的一个问题(当然,什么样的原因造成这些人受教育程度不高、没有完全融入工业文明,是另一个问题了)。

除了“清理低端人口”,北京市“清理天际线”的做法也曾引发争议。(@北京人不知道的北京事儿)

冯艳:而说到城市管理层面,人对于城市的管理理念、管理能力,是否跟上了城市化的进程?比如城市病中最典型的交通拥堵问题,在中国为什么这么明显?其实中国的人口密度也好,车辆保有量也好,并不是说高到了不能容纳的数量级。和东京相比,和其他国家的国际大都市相比,中国绝大部分城市的交通治理空间还是很大的。形成交通拥堵等城市病的主要原因还是管理理念不够精细,不够人性化。

其实很多城市在发展过程当中也出现过这样那样的城市病,只是因为中国近40年来经济层面上发展的很快,好像感觉国内的一二线城市已经跟发达国家没有太大差异,但实际上在城市管理的层面上,差距还是非常大的。

针对现在全世界很多地方都存在的因为城市化快速发展而产生的各种各样的城市病,POD是一种比较具有实操性的解决方案。当然,这种“实操性”并不是传统意义上告诉你怎么画城市规划图,怎么为城市规划做设计,而是要阐释在城市发展的顶层设计的理念上,要遵循什么样的原则。比如,目前安邦智库提出了关于POD的14个原则,而这14个原则也处于不断的动态调整当中,并不是14个固定的“公理”,只是说在现阶段,如果这14个原则在城市发展过程当中都能够,或者大部分能够做到的,那整个城市就基本做到了以人为本。

多维:POD当中强调的“行人优先”,应该从什么角度去理解?可以想象作为一个普通民众来说,他看到这个说法后会从字面意思去推测,可能想到的是马路上更宽阔的人行道,尽可能增设更多非机动车道,有更多的公园等绿地面积,更方便日常生活的、相对零散的商业体系,而不是到处是作为房地产项目的大型商业综合体(Mall)这样的东西。

冯艳:其实POD具体到城市的某一些领域,与你刚才提到的这些有相关的地方,比如人行道、公园等等都可以是一种表现形式。

POD所说的“行人优先”,首先是从城市顶层设计角度出发的一种理念,比如说城市规划的决策者,当他在做城市规划的时候,首先要以行人行走的轨迹作为原则来进行考虑。一般来说,当前城市规划的普遍思路都是先按照功能划分空间,比如要有居住区、商业区、工业区等等,把空间划成一块一块的。而POD强调的是,对于掌握公共资源分配的群体来说,他们应该在最开始就把一个个行走的人作为考虑的出发点,依据人的活动轨迹去规划或者去管理一个城市。具体到交通领域,人行道多宽、非机动车道有多少,只是最末端实现的一个具体的“点”。

最重要的是调整规划的秩序,一开始就考虑人,而不是通过计算空间让功能落地,这是POD想要影响到的那些掌握公共资源的决策者的理念。当他们能够认同这种理念,后续在设计、规划、管理等方面就会体现出POD给城市带来的价值。比如说,POD所聚焦的“人”,除了个体的人以外,也包括社会中的不同群体,尤其世界很多地方都面临老龄化、少子化的趋势,POD会倡导城市的建设与管理更多的要前瞻性的考虑到老年人与儿童的需求。

劳动密集型的大企业未必是一个城市招商引资的最优选择。(VCG)

冯艳:这样的“以人为本”其实还有很多内涵,包括一个城市的创新性人才发展等等。很多城市在招商引资的时候愿意引进富士康这样的大企业,又有效益又解决当地的就业,看起来是“以人为本”了,但实际上我们认为这种劳动密集型的企业(产业),它限制了年轻人的创造力。一个年轻人可能20岁出头进入到这样的工厂,从事非常简单的重复性劳动,等他到30岁可能要离开这个工厂的时候,他最有创造性的这10年光阴实际上是浪费了。这并不是说富士康这样的企业没有价值,也不是说不该有人进入富士康工作,而是一个城市的发展理念如果只盯着引进劳动密集型企业的话,那这个城市未来很难谈到有什么创新能力可言。

再比如你刚才提到道路交通,其实在POD的理念中,并不是马路越宽就越好,其实宽的马路对于行人过马路来说就不方便,而且马路两边如果没有任何的商业设施,走起来也是很乏味的。这些不是简单的涉及建筑的改造,或者设施的改造,关键是要让人的活动融入其中,比如说人的消费活动、娱乐活动、文化需求、社交需要、休闲需求等,都要包括在这里面,所以我们提出的POD原则里面也会提活力中心区、消费型公共空间的改造等等,这都是围绕人的需求而来,而不是先把空间划分好了,让人去适应城市

以上说的这些都是在POD这个理念之下的,我们目前把它集中起来化为14条原则,让决策者能够更清楚明确的树立起“以人为本”的理念去发展和管理这个城市,让城市不仅仅满足个体的需求,对于城市中的不同群体、不同产业,包括城市的发展潜力、消费、投资等方方面面都有作用。

多维:这是不是可以理解为,传统的网格式的城市发展理念,比如把城市分成各个不同的功能区,其实更多是从方便管理者的角度出发,怎样方便监管怎么来,POD的以“人”为中心则摒弃了条块式的思维方式,在空间上“去中心化”,围绕人的需求让城市空间成为多种因素互相嵌套的复杂样态综合体。

冯艳:对,从空间上去中心化是一部分,当然里面还有一些其他的内涵,比如说对文化的传承,通过什么样的设计与管理把城市的历史呈现给后人;又比如建筑怎么能够使空间更为融合,因为现在很多的建筑,是人为的隔开了行人和建筑内部的空间,你肯定不愿意走在一个两边都是高墙的街道上;包括我们提倡“宜居城市”,大部分人一说宜居城市都会想到环境的宜居,空气、绿化等等,但“宜居感”的一个重要决定因素是,城市公共空间的分享性和交际性。这与一些人提出的“城市客厅”的理念有点类似,你所在的这个城市是不是宜居,并不仅仅取决于你自己家装修有多好,或者你自己家里面住着有多舒适,更多取决于你走出家门以后的公共空间,是不是能够满足你的交际、休闲等各种需求,如果这些方面做的好的话,人们就会认为这个城市很宜居。这些都是以人为本的体现。

目前我们提出POD的14条原则,可能在某一些领域别人也有不同的提法,理念上有相似之处,而安邦智库更擅长系统性和综合性的看问题,把不同领域连结在一起,让点状的东西形成1+1大于2的系统性效果。当然,POD作为一个观念体系,肯定也不是安邦智库一家就可以令其完善的,我们提倡这个理念,呼吁也好,推动也好,就是希望建筑师、设计师、规划师、城市管理者等不同领域的人都按照这样的理念去做事,当大家的理念趋于一致的时候,才能最终达到POD应该有的效果。

公共空间是影响一个城市宜居感的重要因素。(VCG)

多维:就中国范围内而言,你们有没有担心过这14条原则会因为不同地区的差异而产生完全不同的理解?中国客观上存在的发展不平衡的问题非常突出,同样是以人为本、“行人优先”,中国东部、中部、西部的不同城市可能会有千差万别的认识。

冯艳:不同的城市面临的发展问题和管理问题肯定不一样,但是我觉得,人的需求其实和你在哪个城市是没太大差别的,无论你在北京、上海、深圳等一线城市,还是在一些经济不够发达、资源禀赋不好的西部省份城市,作为人的个体来讲,需求核心是类似的,只是说不同城市在不同阶段面临的问题不一样,所以具体的解决方案或者具体的落地呈现形态不一样的,但是原则上肯定都是要从人的需求出发。

还是刚才那个例子,比如像西部省份,可能有些人觉得那里的人对城市公共空间并没有太多的需求,更迫切的是改善个体的居住条件等,但是我觉得公共空间需求不迫切的想法未必符合现实,而且这是两个不矛盾的问题,或者说它是解决一个问题的两个不同方面,因为现在大家面临的普遍问题是忽略了对于公共空间的改造,所以我们把它拿出来突出强调一下。

事实上在POD里面,恰恰我们认为14条原则对于城市的更新有更大的指导意义。必须要强调,这种更新不是推倒重来的更新,而是一种城市“微整形”,更注重所谓“绣花式”更新,就是说在现有的基础上怎么能够通过城市的更新去满足新形势下人的需求,所以POD更多是给城市更新提供了一些思路、原则和解决办法。

就拿北京来讲,我们给北京市政府提过一些建议,都是在局部更新的过程中怎么体现以行人为优先的原则,而这些原则与城市的消费、经济发展都有非常密切的关系,依托现有资源,通过更新能够促进整个城市的经济发展,所以说POD绝不仅仅针对新兴城市,更多的是用理念去改造、更新现有的城市空间。

比如说老北京站的改造,还有王府井街道的改造,我们其实都跟政府部门沟通过,传递POD的理念,比如说在街道更新的过程中,是放一些华而不实的盆景?还是放一些便于大家休息的椅子?哪一种能让行人更舒适?对于王府井街道的改造,是在街道上放一些绿植,还是可以允许有一些商业外摆的空间,能够让一些小的消费活动出现在街道上,比如说那种活动商业推车,其实大部分人更喜欢街边有推车那样的小摊贩,消费起来方便,只要像香港那样规定好营业时间,周边卫生自己负责,不造成环境污染就行。原来北京市很多街道不允许有商业外摆,在我们的不断推动POD理念的情况下,外摆空间的政策已经开始有了调整和变化。这些都是在现有的环境下,通过改造来体现POD的理念,不是只有大拆大建或者兴师动众的改造才能体现POD的原则。

多维:这其实已经更多的涉及到城市治理的理念与原则。

冯艳:是的,POD并不是纯理论、纯概念性的东西,包括中央政府提出的促销费、扩大内需等大政策,都可以将POD作为抓手去推进、执行。

当然,POD不是完美的,它给政府提供的原则也不可能说是唯一的,任何一个公共政策,都只能以现阶段、现有条件下作为考量标准,看它是不是最优方案。随着时代的发展,形势的变化,不同的原则会有调整,比如说有些方面我们已经做的很好了,这个原则可能就不需要再反复的提出来了,出现的新问题我们再寻找新的原则去解决,它是一个动态的过程。

但以人为核心的理念我觉得不会变,从理念到具体实操,再到落地,以人为本永远是指导思想。

城市发展与治理的核心应该是“以人为本”。(新华社)

多维:这其实涉及到了一个更为宏大的主题:治理原则不断动态调整的过程,本身就可以看作是现代化进程中的一部分。在刚刚结束的中共十九届四中全会,通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,可以视作中国推进“第五个现代化”的行动纲领和政治宣示。POD其实是关于城市治理现代化的一个命题,其中的“治理”,既有治理体系的部分,也包括了治理能力的要求;而另一个关键词“现代化”,需要厘清的是现代化不是西方化,如果抛开意识形态的成见,现代化的目标无非是要让人们的生活更美好,更合理,更便利,在规则与情理之间、效率与温情之间达成平衡。在第五个现代化的语境下,你觉得目前在中国践行POD,或者说践行以人为本理念的过程中,最大的阻碍或者说短板是什么?

冯艳:POD或者以人为本的理念在落地的过程中,我个人感觉遇到最大的问题还是决策层的理念,当然这并不是说决策层本身的认知水平不够,或者能力有限,而是包括政绩观在内的体制大环境往往决定了决策层的做事优先级,毕竟政府资源是有限的,一定要放到决策层认为最重要的地方去。

说白了,如果城市管理的一把手没有在理念上认清POD的价值,认为有比这个更重要的事情的时候,他可能就不会花那么多的时间、精力和资源去围绕POD来展开治理,POD的理念就很难落地了,或者很难形成我们所提倡的以人为本的城市。通过我们对一些政府部门的建言,可能在城市的局部会有让大家觉得很好的改造,但仍然是分散的点状分布,城市整体还达不到POD理念的高度。

所以我个人觉得,核心问题是在城市的顶层设计中确立POD的理念,这个问题如果能解决的话,可能后续就都是一些技术性的问题了。当然,任何一个理念从提出到政策落地,往往都会经历一个漫长的过程,甚至是多方博弈后才会形成结果。安邦智库从2017年底提出POD,不断在概念层面、研究层面去积极推广,今年举办中国POD城市发展论坛的目的也在于此,我们也计划以后每年都办一次这样的论坛,大家都坐下来一起探讨这个问题,参与讨论的主体可能是学者,可能是社区工作者,可能是企业主,或者就是政策制定者,汇集各方的利益诉求,以期达成平衡,进而影响到政策。

作为智库,我们在平时梳理现有政策的研究中经常发现,中央政府提出一个概念,在各地落地的过程中不可避免会出现一些与概念本身相矛盾的行为或局面,这就需要智库通过研究去给出建议。比如我们曾发现很多建筑设计和规划师们会遇到的问题:我们提倡在北京、上海这样的一线城市多做楼顶绿化,因为这种大城市做绿化的空间已经很小了,紧凑型的城市要利用好每一分空间,理念很好,具体做出的规划也很好,画出的图也很好,但是他们不知道到哪个部门去审批,从而利用楼顶的空间,现在没有政策或者说现有政策还不能清晰的界定楼顶空间是归谁管,这个问题就需要反映出来,然后尽可能推动政策调整。

其实公共政策就是不同主体之间的博弈,每一个政策制定出来都会有收益方和获损方,只是说你更看重哪部分群体的利益,所以我们强调POD的以人为本,也是提醒、呼吁决策层在做决策的时候要以什么样的主体利益为优先级。

多维:POD是否存在理念上的竞争对手或者“假想敌”?不同理论、不同理念之间往往是在讨论与碰撞中才能快速成长。

冯艳:实际上我们在提POD的时候会和其他一些理念做探讨,其实现在比较流行的理念是TOD(Transit-Oriented-Development),以公共交通为核心,实际上是以公交为主导的交通体系开发模式。但TOD只是聚焦在交通层面,比如一个立体交通里面的交通主体,公交、私家车、行人、自行车等等。我并不是说哪个好,哪个不好,只是使用范围不同,TOD更局限在交通领域,POD就像刚才讲的,它可以影响到产业、消费、经济、空间利用等不同领域的东西。

另一方面,我们在提出POD的时候也会和不同的利益相关主体探讨,探讨内容包括和现有一些城市发展与治理理念之间的关系,存在什么样的差异,哪些优势可以互补,在这些探讨过程中不断优化、充实POD的理念,在与反对意见的辩论过程中也会吸纳或者接受更有价值的思路去升级POD的观念。

POD的理念其实是融合了安邦这么多年对城市的研究,包括结合安邦的战略预测和战略判断的特点,我个人认为POD可以成为未来几十年中国的发展方向。一些具体的细节或者一些落地层面的解决方案,可能会随着时代的发展有不同,或者随着城市所属的发展阶段有所差异,但是POD的整体理念,在未来几十年的范畴内,我觉得统领城市发展与治理是没有问题的。

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撰写:戴仑

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