设对外援助新机构 中国破外交两大难题

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3月21日,中国政府印发了《深化党和国家机构改革方案》,其中在深化国务院机构改革方案中,拟组建国家国际发展合作署,主要负责中国对外援助政策的制定。

中国国务院机构改革中商务部的对外援助职能被国家国际发展合作署所接管(图源:新华社)

在这之前,中国商务部援助司是对外援助的主导机构,外交部主要负责对外援助协调。为何国务院会设立这样一个独立的对外援助管理部门,有如下三重考量。

新的职能部门出现,有助于解决中国对外援助政策制定与执行政出多门的现象。在中国的对外援助决策与执行机构中,除了商务部之外,发改委、财政部、外交部、教育部与科技部都参与对外援助政治的制定与执行,而各地方政府,参与对外援助的执行,存在政出多门的现象,各部门之间的利益取向非常明显,各部门协调工作难度较大。

而作为对外援助政策管理机构的商务部对外援助司,作为商务部下属机构,在监管力度上存在权限不足的问题,难以管控其他与商务部平行的部门,也难以协调中央与地方的关系。

设置国家国际发展合作署作为国务院下属的对外援助决策机构,有利于统筹各部门的利益。同时作为国务院下属独立部门,有足够的权限监管各个部门的执行情况。这也是国务院机构改革精简与专业化的需要。这有助于确定政策内容和目标,对由哪些机构负责实施,拨款的数额是多少,投向哪些国家,援助方式如何予以明确规定。

商务部主导的对外援助模式,已经不符合国际规范。从20世纪80年代起,中国对外援助的主导机构是外经贸部以及商务部对外援助司,中国提出了具有浓厚时代理念色彩的国内经济建设为中心背景下的四项原则(1983年),这符合邓小平提出改革开放的政策需要的现实考量。商务部为对外援助的决策机构也成为了中国对外援助机构区别于世界上其他国家的主要特色。

近些年中国对外援助不断增多(图源:新华社)

自上世纪90年代《赫尔辛基宣言》签订以来,在对外援助中强调非盈利已经成为一种规范。西方媒体与政客指责中国对非洲等国家的援助是为了攫取这些国家的资源,被戴上了“新帝国主义”的帽子。例如本月前任美国国务卿蒂勒森(Rex Tillerson)在访问非洲国家时,就声称中国在破坏非洲国家的主权。有媒体称,看到“商务部”这个名字,就很容易让国际社会与受援助国产生误判,认为中国对外援助隐含巨大商业利益。在这种情况下,将对外援助从商务部职能分出,表明中国试图强调对外援助的公益性,淡化盈利性质,符合国际规范。

设置独立的负责对外援助机构,在其他国家取得了成功的经验,可以供中国借鉴。世界上主要的对外援助大国,都是实行这种内阁部级机构作为援助机构。例如美国的国际开发署、日本的发展援助咨询改革委员会、法国的国际发展部际委员会,以及德国的经济合作与发展部。这些部门直接对本国内阁首脑负责,独立负责对外援助政策的制定。

其中美国于1961年成立了国际开发署,2012 年2 月,白宫发布政令直接,提升国际发展署的地位,直接参加内阁会议以提高开发署的声音及协调能力。并管理大部分美国对外援助项目,该部门集援助与资金拨付权于一体,具有独立自主的管理权,其长官直接对美国国务院负责。该援助机制最大的优势是其非常强的专业性,美国国际开发署雇佣了大量专业人员,在发展中国家进行田野作业。

但是,中国设置这样一个国家内阁部门级机构负责对外援助政策的制定与监管,并非是要照搬这些国家的模式,这些国家的对外援助机构也存在问题。以美国为例,在对外援助执行中存在目标重复的现象,而且由于对外援助执行部门较多,难以形成有效的合作机制。这些问题值得中国在今后的对外援助机构改革与实践中,去反思如何避免。

目前中国能够组建对外援助专门机构,已经向对外援助专业化以及部门之间协调管理走出了重要一步。未来仍旧需要在实践中,不断完善。
 

撰写:齐慕丹

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