积重难返的改革之路:联合国的维和还有明天吗

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2018-08-09 21:09:27

当联合国还在庆祝维和部队70周年的生日时,从7月末到8月初,又一场针对维和部队人员的“性侵丑闻”接踵而至。不过外界对此也已经熟视无睹了。从某种意义上来说,维和部队这个机制在西方世界本身就是受怀疑的。

为应对维和行动效率遭受的质疑,从1990年代起,改革声音不断。但是究竟如何改革,外界存在着相当大的争议。鉴于非联合国维和行动的区域平行组织活动也不一定扮演负面角色,这让改革很难确定一个确定的成功机制。很多行动都需要针对实际情况进一步观察。 

在外界看来,联合国的维和机制最需要改革的莫过于改革决策机制,它不能沦为一方的大国意志。这一点就联合国建立至今的历史来看,也是最为艰难的一环。

并不是所有维和军人都有足够的荣誉感,中国军队因此成为其中异数(图源:新华社)

因为大国的维和行动必须要考虑自身相关利益与国际影响的倾斜。美国前总统克林顿(Bill Clinton)曾指出,当美国遇到联合国要求承诺特定的维和任务时,必须确定该行动是为了美国的利益才可决定支持。日本则更在乎通过维和行动突破海外用兵的限制,实现恢复所谓“正常国家”的目的。考虑到联合国不能没有大国干预,可大国都想操纵联合国的现状,这个矛盾很容易就逐渐变得不可调和。 

不少西方大国还将自己的价值观加入到国际维和机制中,这也是维和性质出现偏差的原因之一。在很多战争频繁地区,维和部队坚持的中立、同意、自卫三原则就已足够。但不少西方国家仍坚持要“建设和平”、“强制和平”的概念,将“人权大于主权”、“人道主义干预”等思想融入维和之中。当西方军队首脑又担任维和部队指挥官时,维和部队直接卷入冲突,干涉他国内政,或主动、过度使用武力,造成人员伤亡的可能性就大大增加。

再者,联合国维和行动还有十分繁琐的协调、决策与指挥模式。在政治层面,维和部队派出国与联合国秘书处之间、联合国安理会与秘书处之间、联合国秘书处各部门之间的相互协调一直并不十分通畅。在军事层面,联合国特派团并不能有效指挥各参与国分队,各国指挥官可以藉“本国政府有规定”为由拒绝任务区指挥官的命令。这就让这支军队显得比较松散。

很多需要维和的地区也同样需要建设,但这一点很少有人注意(图源:新华社)

此外,联合国维和部队到目前为止已经形成了一种发达国家负责指挥出钱,不发达国家出人出力的模式。这也是亟待调整却难以改变的。

2017年,联合国维和部队5个最大来源国分别为埃塞俄比亚(8,221人)、印度(7,676人)、巴基斯坦(7,123人)、孟加拉(7,013人)和卢旺达(6,203人)。有经济学家指出,穷国派维和部队的原因更多是获得财政收益,而不是维护地区稳定。这种近乎于雇佣兵的行为就让维和部队的合作关系显得极不平等。也让参与维和行动的很多军人毫无荣誉感,进而会在当地犯下一些有损声誉的罪行。

某种意义上来说,比起讨论如何改革,包括中国在内的一些大国已经展开了提前行动。2018年中国对非洲方面明确提出,在维和问题上固然“要调动当事国、出兵国和出资国等各方的积极性,加强同区域组织的合作”,还要充分发挥联合国大会维和特委会作为维和政策审议机构的作用,加强安理会、秘书处、出兵国之间的沟通,扩大出兵国在维和事务中的发言权。但更主要的还是要加强区域组织的存在感和能动性。

为此,中方专门指出,非洲方面“要充分发挥非盟(AU)在非洲维和行动中的优势,根据其意愿和需求,开展各领域能力建设”,中国还将协助非盟尽早落实组建常备军、快速反应部队和早期预警机制等工作,帮助非洲国家以非洲方式解决非洲问题。当中国表示“支持非盟提出的维和行动供资方案,希望早日看到支持非盟自主维和的具体办法”,这就意味着中国已经想到了一种“维和”机制之外的“有益补充”。

当然,拥有七十年历史的国际维和机制不会因为质疑而消失。这种机制的确也在逐步走向成熟。国际维和在具体运行上凸显联合国统一组织、合法授权、不实施强制武力、确保中立公正等方法和特点。而且已经完成的一些维和行动任务实实在在地为维护地区稳定、保护当地人民安全、协助当地政治和民事重建发挥了作用。

所以,国际维和仍是获得认同较高的联合国机制之一。据不完全统计,有80多个国家认为维和行动是联合国维护世界和平的有效方式。这对于“维和”七十年毁誉参半的历史来说,也算是留下了一抹亮色。

(本文转自《多维TW》08期专题《光荣与屈辱的蓝色钢盔:一言难尽的维和七十年》)

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撰写:单生丰

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