关税战烧至墨西哥 特朗普单边主义急待遏止

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2019-06-01 15:20:24

美国总统特朗普周四(30日)又再开动关税“枪炮”,对准南方的墨西哥,以边境非法移民危机为由,指责墨西哥长年未有遏制非法移民进入美国,将于610日向所有墨西哥进口商品开征5%关税,随后若墨西哥没有提出解决之法,更将逐月追加5%至总额达到25%为止。

对于近80%出口商品皆送往美国、约37%经济活动依赖出口的墨西哥而言,这一炮的确是吃不消。

《美墨加协议》化为乌有?

年初经过史上最长政府停摆之后,特朗普就美墨边境的非法移民问题,运用总统行政权力宣布紧急状态令。虽然民主党控制的众议院和共和党控制的参议院双双通过撤销紧急状态的决议,不过却被特朗普大笔一挥否决掉。

特朗普起初只因为争取国会拨款兴建边境围墙无果,才借紧急状态令去动用其他联邦政府的资金,转作建墙之用。此等做法本来已有极大争议——其绕过国会动用联邦政府开支的做法,在上周就曾被地方联邦法院实时禁止,指责特朗普违反“分权制衡”的根本宪政规范——岂料特朗普“有权必用尽”,将紧急状态与总统对外增加关税的权力二合为一,借贸易威胁墨西哥解决非法移民问题

特朗普的关税枪火,更正好遇上副总统彭斯(Mike Pence)远赴渥太华(Ottawa),与加拿大总理杜鲁多(Justin Trudeau)共同推动《美墨加协议》(USMCA)的三国国会落实进程,以取代原有《北美自贸协议》(NAFTA)。

特朗普去年宣示《美墨加协议》的成果(图源:VCG)

《美墨加协议》在去年签订后,一直未得落实,几乎胎死腹中。如今其推进之望,全因美国在5月中终于决定撤销对加拿大与墨西哥的钢铝关税,才得以重燃。如今特朗普突然大加对墨关税,三国自贸协议难得的进展,又转眼成空,可见特朗普政府政策目标的混乱。

国会应收回总统借来”的关税权力

特朗普这次增加关税,权力依据主要来自1977年通过的《国际紧急经济权力法》(International Emergency Economic Powers Act)。根据此法,总统有权宣布对美国“国防、外交政策或经济”的“特殊威胁”存在,并以此为据“规限或禁止”多种对外交易。

然而,美国宪法1条第8款其实就已经写明“国会有权力规定并征收所得税、间接税、关税与国产税”,将关税权置于国会之手,总统如今极其广泛的关税权力可说是从国会“借来”的。

20世纪初以来,总统开征关税的权力不断扩张。在1930年代的大萧条期间,国会通过极高的保护主义关税,酿成全球贸易战下的经济低迷,让总统从国会夺取关税权力的操作,来得更理直气壮。

这次特朗普所依赖的《国际紧急经济权力法》正是其中的“夺权成果”;另外,美国对华额外关税所依赖的《1974年贸易法》(Trade Act of 1974)又是另一例子。

不过,既然由总统决定关税的权力重新分配,是出于大萧条时代国会乱加关税的教训,今日特朗普的保护主义式关税和关税威胁外国的政策,反过来就正是重新审视总统应否保有此权力的契机

虽然目前美国国会政界,似乎已有“对华贸易战既已开打,不如继续打出成果来”的共识,可是此等一时之便,绝对盖不过总统加关税易如反掌所带来的祸害——如果墨西哥进口货的关税大加25%,将会是对北美经济的一大重击,拖垮建立了30多年的经济融合。

彭斯访问加拿大与杜鲁多会面(图源: Getty

没有国家能够独善其身

在国际政治层面,特朗普的各种关税战更急须遏止。特朗普原有的钢铝关税、对华关税、对欧盟日本的汽车关税威胁等,理论上只是贸易谈判策略,以美国市场之力去增加美方在谈判中的筹码,至少还是“贸易事情贸易了”。

可是,这次对墨西哥加征关税,则是以贸易作筹码去威胁别国“义助”美国解决其国内问题,性质与其他额外关税的政策大有不同。如果此法可行,难保特朗普(或者以后的总统)不会将“特例”变成“惯例”,借关税威胁达成各种国际政治,甚至国内政治的目标。

对于特朗普自去年以来的种种关税战火,世界各国明显的对策暂时只得两招:一是“你加我也加”的报复性关税;二是“出口术”指责美国关税政策无理、影响全球经济,甚至向世界贸易组织(WTO)寻求裁决。

这些招数并非没有效果,不过其背后的预设是特朗普的关税战只是美国与特定国家的纠纷,而非对全球公义的挑战。这种预设,正是特朗普最希望看见的——美国右翼一直主张脱离多边主义全球秩序的原因,就是美国可以借其单向的实力,对一个个国家分别施压,以达成最大成果。这些个别国家分布式的应对措施,可谓正中美国下怀。

其实,针对特朗普单边主义操作的对策,就是要去除“各家自扫门前雪”的倾向,即使关税不是加在自己头上,也要与遭受无理对待的国家站在一起,共商联合应对行动。

4月底,欧盟、加拿大、中国、墨西哥、土耳其、澳洲等世贸组织成员国,就曾在美国反对之下,一致同意接受世贸组织对“国家安全”贸易规范豁免的首次明确定义,将使美国以国安为由增加的关税失去法理基础。

虽然这只是各国联合应对的一小步,却无论如何是正确的方向——没有国家能够独善其身。而惯于对外高呼“美国会恢复正常”的民主党政客,也应该坐言起行,启动各种收回总统关税权力的修法,将世界秩序重新推回多边主义的框架之下。

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撰写:叶德豪

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