对话强世功:习近平的治港新理念

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2017-07-03 01:23:51

49个小时、20场活动、视察地遍及港岛、九龙、新界,习近平以国家主席身份第一次对香港的“旋风式”走访,不仅给直接点出了香港当下存在的结构性矛盾与问题,而且也给新一届特区管制团队开出了任务清单。

七一之后,多维新闻记者专访了北京大学港澳研究中心执行主任、法学院教授强世功。在强世功看来,透过习近平在港几次讲话,不难看出北京已然有了不同于以往的治港新理念,未来目标规划就是要“确保‘一国两制’行稳致远”。强世功曾于2004年至2008年在香港中联办研究部工作,并着有《中国香港:政治与文化的视野》一书。

从“不干预”到“行稳致远”

多维:今年是香港回归20周年,习近平以中国国家主席身份首次视察香港,并发表了一系列讲话。相较于以往,习近平这次视察香港期间的讲话,底线意识和问题意识很强。在你看来,这些讲话对于总结过去20年、规划香港未来释放了怎样的信号?

强世功:从担任国家副主任主管港澳事务以来,特别是十八大以来,习近平就中央治理港澳提出了一系列新理念。这次视察香港的讲话在这些新理念的基础上,又有新的综合、提升和发展。

首先,习近平明确提出中央治港的未来目标规划就是要“确保‘一国两制’行稳致远”。行稳就是确保“一国两制”在实践中不走样,不变形,致远就是坚持“一国两制”方针不会变,不动摇。如果说“行稳”是历史经验的总结,那么“致远”就是对长远目标的谋划。

需要注意的是,中央治港的战略目标在不断调整之中。比如在十八大之前,中央治港的战略目标就是“保持香港的长期繁荣稳定”,在这种目标的指引下,中央治港方略的总体思路重在强调“不干预”,采取一种无为而治的策略,甚至强调“不管就是管好”。2003年之后,中央虽然提出“有所作为”的治港策略,但这些“作为”主要是被动回应香港反对派提出的政制发展议题,缺乏治港的主动性,总体上没有突破“不干预”的框架。


习近平对于香港的“旋风式”视察,引发各界密集关注(图源:Reuters)

十八大之后,中央调整了治港的战略目标,首先提出维护国家主权、安全和发展利益的目标,然后才是保持香港的长期繁荣稳定。在这种战略目标的指导下,中央治港着眼于捍卫国家主权安全,在许多领域趋于积极主动,取得一些突破性进展。比如人大8·31决定确立了行政长官普选方案;关于效忠问题的人大释法有效打击遏制“港独”势力等等。但这些努力依然是面对紧急情况的应对方案,缺乏总体的战略设计。

这次习近平明确提出“确保‘一国两制’行稳致远”这个目标,实际上是提出了中央治港的总体战略目标。从十六届四中全会中央将港澳问题纳入“治国理政崭新课题”开始,中央就在摸索和总结治理港澳的经验。特别是中央在十八届三中全会上明确提出致力于国家治理体系和治理能力的现代化、推动中国特色社会主义制度趋于成熟定型这个国家发展的总体战略目标。而这次习近平又特别点出将香港纳入到“国家治理体系”。这就意味着中央治港会从国家治理体系和治理能力现代化的角度来考虑“一国两制”下的国家治理问题,也就隐含着要推动“一国两制”的制度架构和运行机制逐渐趋于成熟定型。

因此,如果说香港回归前20年是中央治港思路的探索期、经验积累期,那么相信今后中央治港会进入一个新的历史时期,即从“行稳致远”这个总体战略出发,积极开展顶层设计,把“一国两制”纳入到国家治理体系中,主动塑造香港的未来。因此,相信中央不会再像过去20年那样,每每都在被动回应香港社会提出的问题,而是变被动为主动,会主动出牌,下好先手棋。

国安立法势在必行

多维:香港这些年发生了很多事情,比如各类冲突,以及“港独”作为一种思潮的冒起。但实际上,这些都是必然会经历的过程而不是最终的结果。这些现象是世界范围内反建制浪潮的构成而不仅仅是香港的特例。正如习近平所说,“一国两制”包含了中华文化中的和合理念,体现的一个重要精神就是求大同、存大异。你怎么看回归20年后的香港,以及当下所面对的所谓新情况、新问题、新矛盾?

强世功:你说得非常对。“差异”不等于“冲突”。“一国两制”下社会主义与资本主义的“两制”之间存在差异是一回事情,但二者变成水火不容的冲突是另一回事情。“一国两制”的初衷是为了追求差异互补的正面效果。然而从1990年代开始,“两制”之间的差异变成了冲突。这一方面是由于国际政治格局的变化,美国为首的西方世界成为唯一的超级霸权,香港也成为西方世界颠覆中国的重要战场。另一方面,由于基本法起草过程中,内地一度受苏联戈尔巴乔夫所谓“新思维”的影响导致基本法在起草过程未能考虑国家安全问题。

由于香港缺乏国家安全立法,导致香港反中央、反国家的言论和行为无成本、无底线。香港回归的20年也是香港政治势力不断触碰国家安全底线的20年,从反国安立法到反国教运动,从“雨伞革命”到“港独”势力堂而皇之进入国家体制。如果中央不是通过人大释法打击港独势力,如果特区政府不对港独势力采取司法高压,你可以想象一下今天香港的局面是什么样子。我在很早的采访中就提醒要警惕“香港问题台湾化”,就是担心“一国两制”的千里之堤溃于“港独”这个蚁穴。


发生在旺角的骚乱,至今仍是北京的一大心病(图源:多维记者/摄)

习近平在讲话中首次为香港明确划定了必须坚守“一国”的四条政治底线:绝不容许任何危机国家主权安全、挑战中央权力和基本法权威、利用香港对内地进行渗透破坏的活动。然而,如何把坚持“一国”原则的四条政治底线法律化,从而变成真正具有法律约束力的刚性底线,那就必须考虑如何在香港实现维护国家主权安全的立法和执法。我相信,每个守法的香港人都会支持这件事情,每个理性的政治力量都不能回避这个政治现实。这个问题不解决,香港的普选问题恐怕也恐怕无法妥善解决。“一国两制”必然像过去二十年那样在风浪中前行,无法真正行稳致远。 

宪法基本法教育与国家宪法认同

多维:我们知道,邓时代遗留的历史使命之一,便是在新的国际国内格局中重新审视香港在国家战略格局中的重要意义。其实至少在一带一路和粤港澳大湾区这两个比较大国家战略中,香港似乎并没有找准自身在整个国家战略中的角色与地位。在其他国家纷纷主动要求搭中国便车之际,香港却选择了主动跳车。导致这样的局面的根源是什么?中央又该怎么办?

强世功:导致这样局面有很多原因。最主要的是香港回归之后,一方面引入了民主体制,行政主导无法确立起来,立法、行政和司法之间制约而没有必要的配合,另一方面中央任命的行政长官乃至政治任命官员与其他公职人员无法有效整合。

从董建华到梁振英,历届行政长官都积极响应中央的号召,都提出要放弃传统的不干预政策,但缺乏相应效果。这很大程度上是行政长官和政治任命官员具有比较强的国家意识,能够理解国家战略对香港发展的意义,但是对于缺乏与中央和内地打交道经验的其他政府公职人员,对特区政府运作的理解基本上停留在港英时代,缺乏应该具备的国家意识、国家观念,缺乏从国家整体发展的角度来看香港,而是就香港看香港。

香港公职人员是国家公职人员的一部分,中央授权他们在香港行使许多重大的国家管治权,其中货币发行权、司法终审权等权力在性质都属于主权性权力,因此他们是中央治港团队中的重要组成部分。这就意味着香港公职人员必须系统学习宪法和基本法,理解基本法在国家法律体系中的定位,理解香港在国家治理体制中的定位,从而树立国家观念和国家意识,强化国家认同和宪法基本法认同。如果他们不系统学习国家宪法,没有国家观念和宪法观念,那么在他们的心目中的“一国”就会变成一个空洞概念,“两制”中的“社会主义”也是一个空洞的概念,只有香港资本主义才是实实在在。

比如,香港回归之后,人大释法经常遭到香港司法系统的质疑和反对。终审法院在吴嘉玲案中公开挑战人大权威,在庄丰源案中故意规避人大释法的使用效力,而在最近争议很大的“七警案”中,法官在判决理由中公开强调事件在西方媒体上引起强烈关注而影响到香港的国际声誉,首先就是根据西方的舆论来判决,根本不考虑中央对非法“占中”的态度和立场。

因此,习近平在讲话中特别提出要对香港公职人员和青少年开展宪法和基本法教育,就是针对香港现实,首先确立公职人员的宪法认同和国家认同。


对新任特首林郑月娥来说,可谓机遇与挑战并存(图源:Reuters)

多维:自十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”后,内地会频繁使用一个词,那便是现代化。其实具体到香港问题,是很好的检验现代化的试验田。换言之,能否将香港这样一个现代化的特区治理好,检验着中共是否真的步入了“国家治理体系和治理能力的现代化”。但不得不说,现在的治港体系并不现代化,中联办、港澳办等治港机构的设计存在结构性问题。至于治理能力,是人的层面,要么不理解“一国两制”本身,要么官僚气十足,不够现代化。您怎么评价治港层面的现代化,以及在体系和人的层面面临的难题?

强世功:你提的这个问题非常重要。要将香港纳入国家治理体现,实现中央治港的现代化,首先就要全面改革中央目前的治港体制和干部人事制度。

要知道目前中央治港体制是在港英政府时期中央未能拥有香港管治权的历史背景下形成的旧体制。在中央对香港没有管治权的历史背景下,中央对港形成三个工作机构:一是外交系统;二是新华社系统;三是港澳办系统。这三个系统相互独立,最终要由最高决策层来协调。香港回归之后,中央拥有对香港的管治权,理应当全面改革治港体制,承担起治理香港的重任。

然后,由于中央采取了和平过渡办法解决香港问题,再加之采取“不管”的策略,以至于未能及时改革旧体制,导致中央无法有效承担起管治香港的重任。2003年之后,面对香港管治危机,中央成立了港澳协调小组,但这是一个临时协调机构,而不是一个领导和工作机构,这意味着中央未能确立与其治理港澳的责任相匹配的新体制。

要建立中央治理港澳的新体制,必须按照集权高效的原则,打破目前多头多重协调的格局,明确中央治港的责任主体,将港澳办、中联办、外交部特派员公署等中央治港机构加以合并重组,形成前方、后方统一管理新体制。同时,要像外交系统那样建立高度专业化的中央治理港澳的专业团队,尤其要改变目前的干部借调和轮换制度。

香港人要重拾“三个相信”

多维:中央治港无疑要重建治港团队,无论是香港公职人员的宪法基本法教育,还是中央治港体制的改革,都未能触及到现实的香港政治问题,即泛民主派与中央持不同的政治立场。中央提出要开展“大统战”,而“大统战”的目的,为的是实现“大和解”。在你看来,要想实现大统战、大和解,在20年这样的时间节点,各方应该做出哪些努力?

强世功:“统战”是一个政治的概念,是根据政治目标和政治原则来判断谁是政治敌人,谁是政治朋友。这次习近平在提出确保“一国两制”行稳致远的战略目标时,也自然提出了中央治港的政治标准。能不能认同“一国”这个“根”,能不能坚守“一国”这个“本”,能不能维护“一国”四条政治底线,能不能认同国家宪法和基本法,就是在香港区分敌我的政治标准。习近平明确提出,“从中央来说,只要爱国爱港,诚心诚意拥护‘一国两制’方针和香港特别行政区基本法,不论持什么政见或主张,我们都愿意与之沟通。”这可以看作是对香港提出的“大和解”思路最积极的回应。

如果香港泛民主派中的朋友们对“大和解”的思路感兴趣。我觉得尤其要认真对待习近平在讲话提到的“三个相信”:相信自己,相信香港,相信国家。提及“相信”问题,需要追溯至1984年邓小平接见钟士元等人的讲话。大家都知道,当时香港老一代精英阶层都不相信中央或者香港有能力管理香港,都希望把英国人留下来管理香港,这个阶层实际上是英国人提出的“主权换治权”思路的积极支持者。正是在这次讲话中,邓小平回顾近代以来西方殖民中国、瞧不起中国的历史,他特别强调在香港的中国人一定要有自信心,相信我们有能力管好香港。

而那个时候,香港年轻一代精英对国家和民族持有强烈的信念和信心,在“民主回归”的大旗下公开拥护和赞成中央提出的“一国两制”方针。然而,由于1989年的特殊历史背景,香港的“民主回归派”分裂了,许多人对国家和民族的未来丧失了信心,完全拥抱西方的立场,相信西方灌输的“历史终结”神话,试图以香港作为基地致力于对颠覆中央政府,对内地开展和平演变。

因此,泛民主派既然有勇气提出“大和解”,就应当有勇气面对这段历史,重拾中华民族伟大复兴的自信心,有勇气与形形色色“反中”、“反华”和“反共”的旧势力在政治上决裂。在这方面司徒华先生就是最令人尊敬的榜样。

三十多年过去了,中国经历从贫穷到崛起的跨越式发展。实践证明中国人不仅有能力治理好香港,不仅有能力治理好国家,而且有能力积极参与到全球治理中。习近平在香港再次提出“相信”问题,就是因为香港长期的殖民地传统,导致许多人面对问题迷信西方,习惯于到西方找答案,寻找解决解决香港问题的灵丹妙药,以为普选就可以解决香港的问题,对国家和香港缺乏自信心,缺乏探索新的历史道路的勇气。“大和解”应当建立在对香港、对国家、对中华文明传统和中华民族的自信心基础上,共同探索为全人类提供解决现代性难题的“中国方案”。

撰写:泉野

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