香港再传23条立法 关键在国家安全如何定义

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近日,香港特区政府为了引渡一名谋杀犯到没有司法协议的台湾受审,提案修改《逃犯条例》和《刑事事宜相互法律协助条例》,将条例中排除适用于中国其他地区的条款删除,此举却意外触动了香港社会的敏感神经,批评者担心一国两制的司法独立将受到威胁,更有立法会议员评论其影响“将远超过23条”。

 

风波未平之际,香港媒体于当地时间38日报,根据知情人士表示,北京要求香港特首林郑月娥在本届任期内,完成《基本法》23条的立法。报并称,前阵子北京向特区政府发出“中央公函”,要求说明对香港民族党的取缔工作,便是启动了整个剧本。一时之间,在香港政坛争议多时的23条,再度回到了舆论场上。

港媒引述消息人士称,北京要求林郑月娥在任期结束前完成争议多时的23条立法工作(图源:Reuters)

所谓的23条,指的是《基本法》中第23条的条文。它要求特区政府以“自行立法”的方式禁止7种行为,包括:叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府、窃取国家机密、外国政治组织或团体在香港活动,和香港的政治组织或团体与外国政治组织或团体建立联系等。

 

1990年《基本法》出台后,除了“分裂国家”和“颠覆中央政府”之外,香港当时的法律基本上已经禁止23条中的7种犯行,即使没有“分裂国家”和“颠覆中央政府”的罪名,但《刑事罪行条例》的相关规定也禁止了这两种行为。回归前夕,港英政府曾试图将两项罪名加入《刑事罪行条例》中,但最终因为政治原因而告终。

回归后,由于基本法中规定23条应由特区政府“自行立法”,因此中央政府并将权责下放给特区政府,后者也并未积极进行23条的立法工作。

2003年港府强行推动23条立法,曾引发逾50万市民上街参加当年七一游行,并造成严重的后续政治效应(图源:Reuters)

直到20029月,府突然启动了立法程序,订定了《国家安全条例草案》,除了将七宗罪名纳入法,也额外加入了取缔措施,和赋予警察入屋搜查权。而当年的立法行动,引起了香港社会的激烈反弹,历经了9个月的拉锯,最后在导致了50万市民在2003年的71日上街抗议23条立法。这场回归以来最大规模的游行事件,酿成了严重的政治后果,不但特区政府中止立法,当时的香港特首和保安局长也相继辞职下台。


衡诸各国都有类似维护国家安全的法律,为何香港的23条立法会引起这么大的风波?关键就在于对“国家安全”的界定。

 

根据当年的草案,“意图恐吓中央政府”、“抗拒中央政府行使主权”和“威胁使用武力”,都将触犯23条的立法法案。但泛民议员认为,以非暴力手段反对国家制度和政策,甚至争取国家主权分离,应该都还在国际人权法对言论自由的保障范围内;而法案对于分裂、颠覆的解释范围过大,恐怕有“因言入罪”的疑虑。

举例来说,参加维园的六四纪念晚会,或是香港民族党鼓吹香港独立,究竟是危害国家安全,或是言论自由的一部分?两种制度对政治权力的不同容忍程度,使陆港两地对这个问题,难有一致的答案。

 

“一国两制”本身就是容纳不同制度存在于一国的制度安排,但这样的制度创新并非没有弱点,23条争议显示的,就是在国家安全、政权稳定这类核心议题上,中央究竟能多大程度接受香港的差异?

 

近年来,中央对一国两制的重心逐渐由“分立”走向“融合”,中央也不断强调,23条立法是港府的宪制责任,相关立法进程已是迟早的事。而对港府而言,如何掌握适当的社会氛围开启立法,并在中央与香港社会间举得妥协,将高度考验港府的政治智慧。

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撰写:常青

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