被异化的“全面管治权”与“高度自治权”

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香港反修例引发的乱局持续至今,引发了舆论界对于“一国两制”在理论、实践、制度安排等方面的关注,尤其是中央政府对香港的“全面管治权”与“港人治港、高度自治”,成为了讨论焦点。

然而遗憾的是,当下对这一重大问题的讨论,与2014年中央通过白皮书提出“全面管治权”时并没有什么不同,从香港到大陆,都有一股相当强大的声量认为,强调“全面管治权”会削弱“高度自治”,对“两制”造成负面影响,所以确保“高度自治”就不能提“全面管治权”。这种非此即彼的二元对立思维,是对二者关系完全错误的认识,这种错误认识也是导致香港问题愈演愈烈的重要原因之一。

在中央政府与香港的关系问题上,意见向左的港人始终无法理性对话。(Reuters)

“全面管治权”与“高度自治”的辩证关系

无论从法理上,还是从中央治港的目标与手段上,“全面管治权”与“高度自治”之间绝不是相互对立的,而是一种辩证统一的关系,二者正是“一国两制”在权力结构中的具体呈现。

按照中国宪法与香港《基本法》,香港回归后,中央政府对香港拥有管治权在内的完整主权,一部分权力由中央政权机构直接行使,一部分权力由中国人民代表大会授予香港特别行政区依照《基本法》的规定行使,即通常所说的高度自治权。

而邓小平当年“五十年不变”承诺的初衷,是要让香港融入国家的进程更加顺畅,也是在特殊历史背景下为实现香港“全面回归”而给予更加灵活的空间。“马照跑、舞照跳”既是承认香港行使另一套社会制度与生活模式的历史延续性,同时也是让香港在回归之后的融合过程中更能适应整个中国的发展。“两制”本应是在互动中相互切磋、取长补短,而不是把深圳河变成一堵无形的墙,要把“两制”分出好与坏,或者老死不相往来。

也就是说,“全面管治权”本就是《基本法》的题中应有之义;在香港的回归与融合过程中,“全面管治权”与“高度自治”亦是硬币的两面。只是由于历史的特殊性,中央政府在香港回归前后与英国政府之间存在诸多博弈与斗争,包括末代港督彭定康彼时的政治挑衅,让当时的中央政府与治港机构对香港社会上的各种政治力量采取了怀柔的政治态度,相对“温和”地处理陆港之间的关系,有意避开对“全面管治权”的讨论,产生了一种事实上的“纵容”治港政策。

今天的香港问题相当程度上来源于港英殖民地时期的历史遗留问题。(AP)

这种做法在当时并没有错,只是存在前瞻性不足的缺陷。而香港回归在一定程度上掩盖掉了对这一关键问题含混不清而可能导致的混乱。如果香港回归之后,中央政府与治港机构能及时调整策略,香港问题料不会如今天这般尾大不掉。但1997年以来,“井水不犯河水”的思路被治港官僚系统延续下来,这种“消极一国两制”不仅阻碍了700多万港人的国家融合进程,更让香港社会对“高度自治”陷入一种错误认知,似乎中央政府在香港行使的权力仅局限于驻军和外交,其他事项均“不可插手”,中央对行政长官的任命权究竟是实质任命还是程序任命在香港争论不休,甚至中国人大释法都是对香港法治的“破坏”(《基本法》中明确规定中国人大常委会有权解释《基本法》)。

2003年因23条立法问题导致香港50万人上街游行,这本应是对中央政府的一记警钟,但彼时的治港机构依然没有认识到香港问题性质,仍然沿用传统的斗争与统战策略,延误了中央政府对香港问题真实情况的掌握,加上随后几年北京陆续释放“善意”,比如通过CEPA(《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》)加速香港经济好转,以及2007年承诺的普选时间表,让香港问题再次搁置下来,北京涉港机构也想当然地认为接下来只需要坐等2017年的普选。

然而真实情况是,遗留问题只是又一次被掩盖,并没有自动消解。到2014年北京亮明底线,在“一国两制”白皮书中提及“全面管治权”,以及中国人大推出政改方案连落三闸,由此引发了持续近百天的占中运动,矛盾和问题开始集中喷涌。至此,港人心底的那根刺越扎越深,对北京的不信任甚至恐惧感,随着受全球大环境影响而快速失去的经济优越性,越来越成为一个“火药桶”。“一国两制”不断被消极力量所蚕食,甚至滋生了港独风潮;扭曲了的本土化思维,亦在因为承受生活重压而充满怒气的香港年轻人中成了气候。2016年的旺角骚乱,此次由反修例演变而来的各种乱象,莫不是“一点就着”。

缺位的“全面管治权”

事实上,对于“全面管治权”,香港精英大多心知肚明,但当中央用白皮书将之挑明,依然让很多港人觉得“不可接受”。但真正的问题不是港人的心态,而是中央政府直到香港回归17年的时候才将原本就存在的法理挑明——这项工作本该在回归之初就着手制定时间表完成,哪怕是在2003年到2014年之间,中央政府与港府也有过多次机会,但均被一一错过。这本身就是各方对“一国两制”错误理解的证据。

“全面管治权”长时间缺位的另一重关键原因是,香港社会缺乏符合“一国两制”需要的本地政治力量。香港的建制派政党本应扮演这一角色,但事实上却成了回归后中央治港机构的应声虫、香港既得利益群体的保护伞,甚至是不断剥削香港政治经济发展动能的食肉兽。

这并不是新近观察得出的结论,而是香港一直延续殖民地时期的政治制度与社会经济结构长时间存在的现实。建制派中具有决定性力量的是商界与港府(公务员),而港府已近乎于商界的附庸,这并非指公务员存在受贿等不端行为,而是制度设计和传统本身让商界的思维和利益严重影响公务员团队的施政,这就好像在美欧等实行选举政治的国家,每一张选票背后都可以清晰的看到商界的影响力。

香港“全球最自由经济体”的名号,是用全世界最亲近商界利益的政策环境换来的,同时也造成了香港深层次的结构矛盾:既得利益群体过于霸道,对社会公平毫无尊重,更无视香港政府的基本工作。董建华时代推出的“数码港”计划本是调整产业结构的远见之举,却被地产商们合法合规的变成了房地产项目;曾经的“八万五”计划(每年兴建房屋不少于八万五千套)与林郑推出的“明日大屿愿景”也在商界与媒体的挑唆下,遭遇本应是受益者的市民阶层的强烈反对。

香港种种乱象背后的根源在于民生。(新华社)

这样一个极端自私的既得利益群体不仅是自身阶级属性决定的,也是被香港的政治经济制度所培养的(这也是为什么一些有识之士提出“最自由经济体并不值得骄傲”)。更为重要的是,香港回归后,这样的状况并没有为中央政府与治港机构所重视,某种程度上甚至被治港官僚系统(中央的与香港本地的)所共同巩固。这显然不是中央政府的政策,但未做任何政策调整本身让香港的情况持续恶化。何况香港本地的建制派并不是足以支持中央政府进行改革的政治力量——正确认知并实践“一国两制”与“全面管治权”意味着触动他们的利益。

“全面管治权”应成为香港自治改革的助推器

香港今次的反修例运动,不管是从香港自身回归至今的“小气候”来看,还是从整个世界大变局的“大气候”来看,都带有必然性。而要真的解决问题,没有一场彻底的“革命”和刮骨疗毒式的改革,香港绝不可能轻易“涅槃重生”。

中央政府首先需要改变多年来治港缺位的状态,正确把握“全面管治权”与“高度自治”之间的辩证关系。香港的繁荣稳定不是中央政府“无为而治”就可以保持的,这既是香港政府的责任,更是中央政府的责任,包括责成香港政府有效作为的责任。

要做到这一点,中央政府尤其需要掌握香港社会的深层次结构困局。中共作为一个马克思主义政党,以辩证唯物主义、历史唯物主义为世界观与方法论,在理论指导实践、实践验证理论方面本是强项,例如对有效市场与有为政府之间的辩证关系的正确把握,造就了改革开放40年中国的发展“奇迹”。而中央政府长时间以来对香港社会的客观现实及其制度缺陷竟然完全不掌握,这不仅是学理上的失败,更是路线上的错误。

在这一点上治港机构同样难辞其咎,除了“井水不犯河水”的思想作祟,抱守部门利益、与香港既得利益群体深度绑定也是病灶所在,他们不希望这个体制以及工作方式有任何变化。中共十八大以来,中国从中央到地方都进行了轰轰烈烈的反腐败斗争并将高压态势延续至今,党政机构改革与调整也完成了阶段性目标,而治港体系似乎与这一切游离在外,包括对治港机构的巡视也仅仅是一笔带过。中央政府必须对治港机构开展更为果决的全面改革,这显然是一场落实对港“全面管治权”的关键斗争。

在认识之后,要想解决香港的深层次机构困局,中央政府应该通过“全面管治权”在一国两制框架下的正确实施,帮助香港推动在“高度自治”问题上的改革。这本应是香港的“自我革命”,但目前香港的管治阶层恐怕还扛不起这一重担,因为其阶级本质以及社会上的主流意识形态并没有将讨论聚焦于此。有一些声音认为,香港必须自己走出这个困局,中央不插手才能体现“港人治港、高度自治”,这恰恰是“消极一国两制”的典型认知。中央政府尊重香港的“高度自治”,并不等同于“视而不见”,更不是“见死不救”。如果中央政府意识到今天香港社会的撕裂程度却依然袖手旁观,那是不负责任,可以说连港英殖民地政府都不如,如何能体现一国两制中的“一国”。

此外,对于香港本地的建制政党来说,不能继续苟且于做治港机构的应声虫,也不能继续满足于做港府的举手机器。事实上,唯一能够整合与激发香港整个建制体系的能量,必须来自建制政党,但前提是建制政党必须大胆改革,将整个香港的发展、700多万港人的整体福祉作为奋斗目标,成为直接受中央政府支持和“指导”的政治组织,如同新加坡的人民行动党那样,变身为“一国两制”和《基本法》框架下运营模式有所不同的香港的“人民行动党”。如果中央政府能够看清楚此次香港动荡的本质,就应该严肃考虑如何重组香港的建制政党,让他们真正承担香港稳定发展的任务,为香港政治带来平衡的政治角力。当然,在组建之前,必须先对现有建制力量进行一场彻底改革,“打扫干净屋子再请客”。

中共与中国中央政府正在努力回答什么是中国特色的社会主义,以及如何建设社会主义。同样的,在香港问题上,中央政府必须通过对“全面管治权”与“高度自治”的辩证关系的正确把握,助力香港建立符合香港整体利益的“香港特色资本主义”,真正达成“一国两制”的设计初衷,在两种制度各自的完整性得到保障和发展的前提下实现融合。

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撰写:戴仑

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