社论:香港要“坚持和巩固什么,完善和发展什么”

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中共十九届四中全会日前结束。这是在世界正经历百年未有之大变局,共产党中国成立70周年,中国从内到外都面临各种风险与挑战背景下召开的一次中央全会。这次会议聚焦于六年前习近平在十八届三中全会上提出的国家治理体系与治理能力的“第五个现代化”命题,对中国国家制度和国家治理体系进行了系统梳理,总结出了13个“显著优势”,提出了13个“坚持和完善”,回答了中国制度建设和国家治理应该“坚持和巩固什么,完善和发展什么”的政治问题。

香港是这次会议决议的重要内容之一,“坚持‘一国两制’,保持香港、澳门繁荣稳定”,被归结为中国特色社会主义制度的其中一个“显著优势”,决议还用一个“坚持与完善”,对“一国两制”进行了有针对性的政策宣示。在这样的文本框架下,用如此有针对性的表述方式来谈香港,不止是因为香港正陷入管治危机,更因为香港自身也处在同样剧烈变动的时代背景,也面临各种风险挑战,香港问题和这次会议聚焦的“第五个现代化”命题之间,本身就有着紧密的内在本质联系。

香港问题从来是国家大事。香港虽然是一个地方政府,但它却是当前中国最大的特别行政区,是第一个实行“一国两制”的地方。它的重要性不仅体现在700万港人的自由幸福以及香港的国际地位,体现在经济、金融方面对国家的重要性,更在于国家制度创新与治理能力提升的意义。保证“一国两制”顺利实施,把香港建设得更好,才能证明中国特色社会主义的制度优势,才能证明中国人的治理能力,对国家终极统一也是非常重要的经验积累与样本效应。所以香港必须发展自己,要善于发现自己的“优势”,明白应该“坚持和巩固什么,完善和发展什么” ?

中共十九届四中全会审议通过的决定稿,有专门一个章节谈论“一国两制”。(新华社)

香港应该“坚持和巩固什么”?

第一,坚持和巩固中国特色社会主义领导下的“一国两制”。“一国两制”是中国特色社会主义的产物,是中国特色社会主义下,考虑到台港澳的特殊历史和制度差异,为解决国家统一问题而进行的制度创新,如果没有中国特色社会主义,如果中国施行的是前苏联式的原教旨社会主义或者西方的资本主义,就不可能有“一国两制”。“一国两制”体现了一种尊重历史与现实制度差异的实事求是的治国精神和中国特色社会主义的包容性,它本身就是中国特色社会主义的组成部分,是最适合于香港、澳门,以及两岸统一后适用于台湾的治理模式。既然民族区域自治制度是中国特色社会主义的一项基本制度,因地制宜地解决了少数民族聚集区域的制度设计与治理问题,那么“一国两制”也应该是一项长期坚持的制度,并且要不断巩固和发展,使之成为中国特色社会主义的另一项基本制度。

第二,坚持和巩固积极的“一国两制”,就必须全面准确认识和实施“一国两制”。必须认识到,“一国”是实行两制的前提和基础,“两制”从属和派生于“一国”并统一于“一国之内”,“一国”与“两制”是皮与毛的关系,皮之不存毛将焉附。在“两制”之间,也不应该是一种割裂的,甚至对峙性的紧张关系,而应该是一种互相包容、相互融合关系。但一直以来,不仅国际社会和香港,甚至连中央都对“一国两制”存在一定的错误认识,将“两制”解释为“井水”与“河水”的关系,“井水不犯河水”的认识不仅不当地强化了两地的区隔,强化了“两制”间的张力,还虚化了“一国”前提。在这种消极的“一国两制”下,中央对香港采取了放任不管的态度,香港也将任何中央对香港的管治行为视为染指香港内部事务,这种情况必须改变。也就是说,“一国两制”应该被作为中国特色社会主义的一项基本制度,长期坚持,但是应该在全面准确认识和实施“一国两制”的前提下,坚持积极的“一国两制”而不是消极的“一国两制”。

第三,坚持和巩固宪法和基本法确定的宪制秩序,更好推广宪法和基本法在香港市民日常生活以及中央治港工作中的领导地位。宪法和基本法规定在香港实施“一国两制”,并且在宪制层面规范了香港和国家之间的关系。这是一个双向要求,对香港,必须正确认识宪法和基本法的关系,宪法是国家的根本大法,基本法是在宪法之下根据香港“一国两制”实际执行的特殊法律安排,两者虽然共同构成了香港“一国两制”的宪制秩序,但却不是平行位阶关系,宪法是母法,基本法是专法。港人依宪法和基本法,以及本地法律规定所享有的各项自由与权利应该得到充分保障,同时也不能只看到基本法而看不到宪法。对中央来说,坚持以宪法和基本法为基础的宪制秩序,就是要严格依照宪法和基本法办事,依照宪法和基本法规定,行使对香港的全面管治权并保障香港的高度自治权,尊重港人生活方式和依法享有个各项自由与权利,尊重香港和内地的制度差异,并且要以宪法和基本法为指引,不断优化治港制度与法律体系,提升治港制度与法律体系的现代化水平。

第四,坚持和巩固“爱国者”在香港政治及治理工作中的领导作用,坚持以爱国者为主体的“港人治港”方针,把真正有治港能力的人放到治港团队的关键位置,发挥特区政府和主要治港官员在香港政治发展与治理体系现代化过程中的引领作用。“爱国”是中央对香港管治团队及其成员的基础性要求,但何为“爱国者”,一直以来却没有标准,从而给了不少人政治投机的机会,不仅没能把真正的“爱国者”纳入其中,反而让大家误解了中央的标准,疏远了港人和中央之间的心理距离。因此必须加大对相关治港人选的政治甄别力度,坚决遏制投机行为和由此而衍生出的各种腐败与利益输送问题,建立新的公开透明的选拔机制,提升管治团队的认受性,把真正有能力的爱国者放到治港团队关键位置。

当然,“爱国”不是唯一标准,香港问题积弊日久,有些是从殖民地时代就已经存在,各种深层次结构性矛盾现在不断暴露,内部的撕裂冲突,紧张的陆港关系,未来的发展定位等,这些问题但凭“爱国者”的一腔热情无法解决。而香港的问题又在于,因为长期受英国殖民和西方意识形态影响,培养的多是注重业务能力的公务员,对自由资本主义的弊端缺乏深入认识,政治能力与自我批判能力严重不足。因此,必须在加大对香港政治人才培养的同时,把对问题本质有透彻认识,真正有能力、有魄力、能解决问题的人放到治港关键位置才可以有效解决问题,提升香港的制度与治理现代化水平。

第五,坚持和巩固中央全面管治权,提升全国人大常委会在香港法律和司法体系发展中的领导作用。“全面管治权”是2014年中央在《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书中提出的概念,但它并不意味着中央收紧对港政策,削弱香港的“高度自治”,事实上从这次骚乱就可以看出,香港的“高度自治”在法律和政治实践中都得到了有效保护。香港必须理清特区政府和中央的层级关系,二者是一个地方政府和中央政府的关系,中央是根据宪法和基本法的规定,在拥有全面管治权的前提下,将香港内部事务交给港人管理,是依照宪法与《基本法》规定作出的政治授权行为,不是任何其他意义的分权行为。

全国人大常委会对基本法的解释制度是《基本法》对香港与中央法律关系的规范,但是基本法并没有讲清全国人大常委会在香港司法演进过程中的作用。这就产生了两个问题,第一是香港已经回归二十多年,无论中国内地还是香港自身都发生了巨大变化,两者关系也发生了很大变化,连宪法也已经修改过,但是两制之间的法律规范还是二十多年前的设计,未能与时俱进地调整,只能靠释法来应对不断出现的新问题,而每一次释法尽管都是依法定程序进行,也多次引发紧张与冲突,现在已经有了进行系统修改的必要性。第二个问题是香港内部的法律体系多是殖民地时代留下的,香港回归后完整继承了它们,随着时间发展,这个体系和中央对香港的政治要求之间的张力不断增强,在这次香港骚乱期间完全暴露出来,而在香港现有的制度体系下,依靠自身又无法对这一体系进行修校调整,也缺乏这一动力,全国人大常委会应该在香港法律和司法体系发展中起领导作用。

香港修例风波中出现的大量违法暴力行为,既伤害了香港的法治和发展,又折射出了一系列深层次矛盾和问题。(AP)

香港应该“完善和发展什么”?

第一,完善和发展一国两制的理论内容、制度设计,并且将之体现在治港的具体政治实践中。没有哪一个理论或制度在出现时就完美无缺,都要在实践中经历一个不断完善发展的过程。一国两制是一个伟大创举,是中国特色社会主义下的制度创新,它必然和中国特色社会主义一样,需要在理论和制度设计上不断完善和发展,在实践中经受检验,并内在地成为中国特色社会主义理论、制度发展以及在香港、澳门和台湾的治理实践的构成部分。尤其是一国两制从一开始在香港和国际社会都不太被看好,在台湾更是被普遍排斥,香港人对于“一国两制”的认识也集中在“港人治港 高度自治”的权利上,严重忽略了它同样要求香港作为中国一部分应尽的义务。由于沒有做深刻研究,再加上一些政客的蛊惑,大家被逼用政治情绪或意识形态去解释一国两制,各取所需,内地舆论与治港部门也不乏“消灭”两制的冲动,因此就更需要在这方面不断努力。

陆港应该合作组织更多学术研究,鼓励大学与知识分子群体对一国两制理论进行积极讨论,形成学科意义的学术气氛。公务员在具体的治港工作中也要对一国两制、港人治港、高度自治建立政治认识、理论认识、建立基于自我批判的改革认识,提升执行和实践能力。对中央政府来说,也要在治港实践中不断总结经验,完善治港理论与制度的顶层设计,发挥“一国两制”的制度优势,加大对治港部门和官员的基本法教育,建立对违反宪法与基本法行为的惩戒机制,使社会对“一国两制”的必要性和重要性建立普遍认识。

在具体治港工作中,不仅要健全行政长官对中央政府负责的机制,完善中央对行政长官和主要官员的任免制度和机制、全国人大常委会对基本法的解释制度,依法行使宪法和基本法赋予中央的各项权力,建立健全维护国家安全的法律制度和执行机制,还要考虑到香港社会的需求与关切,做好解释沟通,在推行过程中更要掌握方法和节奏。

第二,完善和发展香港特色资本主义,建立对香港深层次结构性问题的透彻认识,建立公平公正的分配机制,“着力解决影响社会稳定和长远发展的深层次矛盾和问题”。毫无疑问,无论从历史和现实看,香港都应该实行资本主义,但资本主义发展模式既有其优越之处,亦有其结构缺陷,它能极速放大源于生存和贪婪的动能,让人能够高效发展其潜力,挖掘经济潜能,但是也会因为生存和贪婪的动能过盛,让社会关系失去人与人之间的属性,转化为纯粹的经济关系,社会关系就会发生异化,扭曲经济应该服务于人类和社会发展的本质,这也是香港深层次结构问题产生的制度原因。

对香港的深层次结构矛盾应该从三个方面来理解和认识:首先是香港的管治团队普遍错误认识资本主义的发展规律,无法提出香港经济今天需要的施政举措,更缺乏管理社会转型的经济知识;其次是错误认识政府在经济发展中的角色与作用,连基本要保护最大多数人利益的原则都欠奉,使得分配机制被资本主导严重扭曲;第三是错误理解香港在区域经济发展与全球经济发展的角色与关系,更未能学会如何与周边经济的竞争与合作,闭门造车,走上了产业畸形化发展之路,毫无发展眼光和对社会危机的警觉性。这即是香港问题产生的原因,也是完善和发展香港特色资本主义的阻力,必须破除。

香港社会必须认识到资本主义不止有一种形式,更不能将资本主义看成是固守与内地差异的制度象征,抗拒任何对香港资本主义制度的反思与改革,而是应该以开放的心胸,不管哪种主义,只要能管用、能解决问题就大胆拿过来用。从香港实际情况和永续发展的需要出发,完善和发展香港特色资本主义是必须的,让经济增长的成果能惠及社会各个阶层,从根本上解决香港的结构性深层次矛盾,亦是港府的应有责任。

第三,完善和发展以人民福祉为中心的治理机制,对经济民生领域重新认识,并完善香港民主政治。必须承认,香港原有的治理机制并不是以人民为中心,而是以资本利益为中心,不断巩固既得利益结构,否则也不会产生今天的问题。另一方面,问题虽然是在今天爆发,但这个治理机制却不是回归后才产生,它在殖民地时代其实就已经存在,麦理浩(Crawford Murray MacLehose)当年的改革并没有从结构上解决问题,只使问题有所缓解。香港今天发生的冲突是必然的,回归后中央的输血与帮助,不仅没有改变这一结构,反而不当地巩固了这一结构,让事情拖到了今天才爆发,中央政府还成了替罪羊,就是因为这一问题虽然是香港内在的,但中央在回归之后采取的消极一国两制恶化了情况。这也说明了无论是中央还是香港,都对香港的经济民生问题没有透彻认识。

香港当然要融入国家发展大局,融入大湾区,同内地优势互补、系统发展。香港能够有今天的成绩,本质上因为它是一个开放型经济,在不同时期受到国际和内地变化的影响。内地一直为香港的不同发展阶段提供支持,不论是早期的廉价劳动力,还是后期的资金和经济能量,自绝于内地市场对香港来说是死路一条。但如果香港的内在结构问题不解决,它会永远对内地产生不当排斥,难以融入国家发展大局,也难以有进一步发展。所以,完善香港融入国家发展大局是当然的,但更重要是解决香港的深层次结构性矛盾,解决生成香港现有问题的结构性困局。

在政治层面,香港的现有格局也不是以推进民主发展与合理决策为诉求,而是以恶性对抗为主轴,不仅是内部不同政见群体之间的对抗,还包括和中央的对抗,早已脱离了民主的实质。要建立以公平公正、民主自由为价值追求的社会治理体系,就需要积极回应香港社会对普选的重视。完善和发展香港的政党政治机制,改变当前的恶质民主文化,必须发展民主制度下制衡与合作相平衡的政治文化氛围。在积极一国两制的原则指引下,理顺香港与中央的政治关系,构建沟通顺畅、互信互助的陆港关系也是必须的。

第四,完善和发展香港的教育和价值追求。这些年港独和激进本土的产生,尤其是这次骚乱中普遍呈现的“反中”情绪和大量出现的英美国旗和港独旗帜,都说明回归后香港的教育真的出了问题,因此必须加强对香港公职人员和青少年的宪法和基本法教育、国情教育、中国历史和中华文化教育,增强香港人的国家意识和爱国精神,建立国家认同,将这方面内容作为当前和今后香港教育需要完善和发展的首要内容,证明中央真正掌握了香港问题的底层认识。但对香港教育的认识又不能只落在这个层面,还必须有更系统深入的考虑,特别是针对香港人普遍的价值追求。就以公务员为例,香港具有一套成熟的公务员养成体系,但是却严重缺乏培养卓越政治家的能力,他们普遍地无法掌握“一国两制”的意义,又如何很好地作为爱国者,成功完成“港人治港、高度自治”的任务;香港是全球国际金融中心,持香港护照可以走遍全球绝大多数国家,香港人更骄傲地认为自己拥有纵横环宇的能力,但从各方面的现实表现看,市民与公务员却在实践中普遍缺乏国际视野,尤其缺乏对内地的认识与认同,更无法掌握世界正在发生的变化;从数字上看,香港是全球最自由最发达的经济体之一,但是受制于意识形态,它又是最固执保守的社会,尤其是这些年来,随着自由主义退潮,中国崛起,世界各主要经济体都在检讨反思,努力调整自己,近水楼台的香港却成为抗拒变革的最激烈群体。这种情况必须改变,香港要从自身做起,从知识、认识、价值观各个层面进行改革,中央也要做好变化的教育与引导。

第五,完善和发展国安机制,提升执法部门的执法能力。香港是中国的特别行政区,它必须考虑国家的安全关切,承担起国家的安全责任,建立健全维护国家安全的法律制度和执行机制,尤其是在世界正经历百年未有之大变局的当下,国际形势复杂多变,中西方之间的结构性矛盾不断深化蔓延,外部势力借助香港进行分裂、颠覆、渗透、破坏活动是一个客观存在的风险和现实。在这次香港骚乱中,美英等西方国家就在借助香港的自由港便利不断介入香港事务,为骚乱输入政治能量,挑逗香港对立情绪,甚至有针对性的以国内法介入香港内政。承担国安责任是《基本法》的规定,香港不应该任性抗拒,一直拒绝承担责任。但另一方面,国安立法也必须考虑到香港国家认同尚未普遍建立、对内地制度和司法还不完全信任的特殊实际,考虑到香港对市民自由和安全的普遍关切,应该循序渐进、先易后难的推进,并注意做好和市民的解释沟通工作。

一直以来,香港专业纪律部队的执法能力都广受赞誉,也深受市民信任,但是这次骚乱不仅暴露了它处理长时间骚乱的能力不足,也严重恶化了执法部门与市民的关系。所以,执法团队的能力建设以及和市民关系的修复,也是提升香港社会治理能力的一个极为迫切的问题。

这五个“坚持与巩固”和五个“完善与发展”,根植于香港本身的优势与不足,指向了香港的制度设计与治理能力,在这次四中全会决议中已经被提出。香港是个高度现代化的城市,但与此同时,它又有非常不现代化的一面。香港一直觉得自己是个“不一样”的地方,这种“不一样”是客观事实,而且应该依法受到尊重与保护。但如果这种“不一样”被异化为一种和内地在政治身份上的冲突,拒绝对当前制度与治理体系进行自我批判与改革,意识形态化地固执抱持对中国主体制度的傲慢与偏见,甚至将将香港自外于中国,那就只能是作茧自缚。

中国所以能在过去70年取得卓越的发展成绩,成为全球第二大经济体,就是因为它一直在批判地继承中改革学习,尽管遭遇了很多挫折,却从未停止发展。即便是西方自由资本主义体制,这些年也都在检讨反思,寻求突破变革,但香港这些年又都做了什么?“天下之事不盛则衰,天下之治不进则退”,这难道不正是香港的写照吗?

面对香港问题,中央政府和治港部门应该深刻反思,在制度和治理上必须启动改革,将改善对港治理体系和治理能力作为国家制度建设和治理能力提升的一部分。香港自身更要总结自己的“显著优势”,坦率面对自身在治理体系与治理能力上、在思想认识上存在的问题,更好搞清楚要“坚持和巩固,完善和发展什么”。

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