怎么看北京和香港高院的《禁蒙面法》违宪之争

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在修例风波持续发酵、局势愈演愈烈之际,香港高等法院的一个裁决在陆港之间激起了较大争议。11月18日香港高等法院颁下判辞,裁定《紧急法》及其基础上订立的《禁蒙面法》,违反《基本法》的规定和《香港人权法案条例》里的人权保护条款,超乎为达致目的之合理所需,不符合“相称性验证标准”和比例原则。

此裁决一出,引起了香港一些亲建制派人士和内地网络舆论的愤慨。多维新闻对此第一时间刊文指出,在暴力冲突不断升级,“止暴制乱,恢复秩序”已从当前“最重要任务”升级为“最紧迫任务”的背景下,香港高院裁决《紧急法》部分违宪及《禁蒙面法》违宪,无异于激化矛盾、火上浇油,有可能刺激中国全国人大常委会启动释法程序,以监督和指导香港法院正确理解《基本法》和《紧急法》,巩固香港止暴制乱的整体法律秩序与法治权威。

后来的局势演变某种程度上佐证了多维新闻的研判。就在香港高院颁下判辞的次日,中国全国人大常委会法工委、港澳办和香港中联办纷纷做出回应。港澳办表示,香港高院的裁决“公然挑战全国人大常委会的权威和法律赋予行政长官的管治权力,将产生严重负面社会政治影响”。中国全国人大常委会法工委称,《紧急法》“符合香港基本法”,香港高院原讼庭有关判决的内容“严重削弱香港特区行政长官和政府依法应有的管治权,不符合香港基本法和全国人大常委会有关决定的规定”,“我们正在研究一些全国人大代表提出的有关意见和建议”。至此,不难看出,若香港社会不能妥善解决此事,比如港府的上诉或终审法院未能更正裁决,将较大可能触发人大释法。

日前被香港高院裁决违宪的《禁蒙面法》,是港府因应少数激进示威者蒙面从事暴力破坏活动,而订立的法例。(AP)

《禁蒙面法》违宪之争侧面佐证“一国两制”依然牢固

暂且不论《禁蒙面法》后续存废命运和人大是否释法,也不论香港高院原讼庭的裁决是否合情合理,单单从香港高院原讼庭裁决特首会同行政会议订立的《禁蒙面法》违宪来看,就足以说明香港法院在独立有效地行使对于《基本法》的审查权。

众所周知,香港是一个实行普通法的地区,一直以来视法治为核心价值。香港回归中国后,北京为了彰显“一国两制”和“港人治港”,尽最大可能尊重香港社会关切,保留和扩大了香港在殖民地时期长期几乎不存在、直至1991年引进国际人权公约后才具备的实质性违宪审查权,赋予了香港此前未有的司法终审权。《基本法》第8条规定,香港原有法律,即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法,除同本法相抵触或经香港特别行政区的立法机关做出修改者外,予以保留。

由于历史和意识形态造成的认知分歧,香港一直有不少人担心和疑虑“一国两制”和法治是否牢固。尤其是近年来北京为了修补过去治港政策的疏漏,因应香港日渐兴起的激进本土、分离主义思潮,更坚决地维护“一国”、打击港独和促进陆港融合,加剧了一些港人的焦虑情绪,让他们以为“一国两制”正逐渐被侵蚀,法治已成为港府的“检控机器”。比如,2018年香港高院就多宗司法覆核颁下判词,认为一地两检条例合宪,驳回所有司法覆核时,就曾有多位泛民议员指责判决是“香港法治的倒退,输的是《基本法》对香港人法律上的保障”。类似这样的说法,甚至非常偏颇地喊出“一国两制”和香港法治已死,在香港社会并不鲜见。

香港高院裁决《禁蒙面法》违宪,虽然激起了中国内地一些人的愤慨,但的确反过来佐证了香港“一国两制”和法治依然牢固。(新华社)

但其实这样的说法根本站不住脚。修例风波爆发以来屡屡发生违法暴力,甚至已经出现蓄意伤害和无辜平民死亡等恶性事件,连中国中央政府驻港机构都被冲击,北京却一直保持克制,坚守“一国两制”的刚性约束,就足以说明“一国两制”的牢固。而香港高院在“止暴制乱,恢复秩序”已成为当前香港“最紧迫任务”,不少人质疑“警察抓人,法官放人”,批评香港司法机构未能承担起应有责任,港澳办和中国常务副总理韩正、国家主席习近平相继喊话“香港司法机构依法惩治暴力犯罪分子”的非常时刻,尚能做出置自身于风口浪尖、容易激化矛盾的裁决,并迅速获得警队的执行,林郑月娥亦表示政府“每次都会尊重法庭判决”,足以显见香港法治依然牢固,那种捕风捉影地指控香港法治被侵蚀的声音可休矣。

理性认识中国人大常委会在香港法律体系中的角色

当然,《禁蒙面法》违宪之争侧面佐证“一国两制”和香港法治的牢固,但不能据此反证香港高院的裁决合情合理。香港高院法官解释,特首若基于“危害公安”的情况,便可引用《紧急法》立下新法,范围过于广泛,可作引用的情况既含糊又主观,但在订立规例上可有很大权力,而立法会能施予的限制亦有限,故裁定《紧急法》是违反《基本法》。至于《禁蒙面法》,香港高院承认基于维持治安及保障公众安全,政府毫无疑问有合法目的订立《禁蒙面法》,以及非法集结本身属于违法行为,但认为《禁蒙面法》未能考虑到不同的合法理由需要蒙面,如有关同性、劳工或新移民权利的游行,对合法及和平集会施予超符合理所需的比例。

按照《基本法》规定,中国全国人大常委会对《基本法》享有最终解释权。图为十三届中国全国人大常委会第十次会议。(新华社)

只不过,香港高院这种解释有待商榷。《紧急法》的确会在紧急情况下赋予特首较大权力,但这本来就是现代社会处理紧急情况下的普遍做法。香港高院固然可以依法行使审查权,判断《紧急法》是否违反《基本法》,但这一权力源自中国人大常委会。

《基本法》第158条规定的“本法的解释权属於全国人民代表大会常务委员会,全国人民代表大会常务委员会授权香港特别行政区法院在审理案件时对本法关于香港特别行政区自治范围内的条款自行解释”,已表明香港法院的审查权源自并受制于中国人大常委会的授权。而根据今次中国人大常委会法工委的说法,“1997年2月23日,第八届全国人大常委会第24次会议做出的《全国人民代表大会常务委员会关于根据〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第一百六十条处理香港原有法律的决定》,已经将《紧急情况规例条例》采用为香港特别行政区法律”,故可判定《紧急法》及其所延伸出来的《禁蒙面法》是合乎《基本法》,并不存在违宪之说。

至于香港高院说《禁蒙面法》部分规定“对基本权利所施加的限制,超乎为达致目的之合理所需”,令人怀疑与当前香港事实相去甚远。当前香港形势不断恶化、冲突几乎无日无之,恰恰反过来佐证了港府订立《禁蒙面法》的必要性。诚然,《禁蒙面法》也许需要在一些细节或执行过程中进一步完善,兼顾合理的蒙面需求,但并不能由此说《禁蒙面法》违宪。

坦率说,香港高院法官们必然懂得上述道理,他们做出如此裁决,归根结底是受长期以来的意识形态影响,其价值观和政治立场的驱使之下,会将他们所认知的狭义“自由”置于比社会秩序和稳定更高的位阶,同情示威者权利。在社会面临失序风险的非常时刻,司法本是止暴制乱的重要一环,但如此司法取向容易传递错误信息。

在这种情势下,中国人大常委会法工委、港澳办和香港中联办驳斥香港高院的说法,重申香港终审法院早就承认的中国人大常委会对于《基本法》的最终解释权,肯定《紧急法》的有效性,其实起到了澄清误解、以正视听的作用。香港社会因为意识形态上的分歧,对此有情绪乃至抗拒是一种正常现象,但不能让意识形态和情绪遮蔽理性,要从这件事更清醒看到香港司法终审权、违宪审查权的来源,更理性认识到中国人大常委会在香港法律和司法体系发展中的领导作用。

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撰写:应濯

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