多維新聞網

《炎黃春秋》:怎樣改變中共党內集權體制

作者:應克复|來源:文摘|日期:2012-05-09 20:44:33

中國的集權體制,在國家體制方面,是要結束“一党專政”;在党的體制方面,是要結束政治局及其常委的專權,使党的代表大會成為党的最髙權力機構。

集權體制的核心在党內

中共立國之后,確立了權力高度集中的政治體制。權力高度集中,不但表現為國家的權力高度地集中于執政党,更重要的是表現為党的權力高度地集中于中央。党的權力的高度集中是集權政體的核心。特别應当注意的是,党內的集權是以民主集中制的組織原則在党章中作了規定的,即熟盈貫耳的個人服從組織,少數服從多數,下級服從上級,全党服從中央。关鍵是全党服從中央。中央是誰?或是哪級組織?這或許可以作不同的解釋。

按党章規定,党的最高領導機关,是党的全國代表大會和它所產生的中央委員會。既然党章已有明文規定,中央的概念是明確的,不應該再有别的解釋了。問題在于,這個中央還不能完全地履行它作為最高領導機关的職能。因為,党的全國代表大會要相隔五年才舉行一次,每次會期為一周左右。一俟大會結束,這個組織也就不存在了,如何再发揮它最高領導機关的作用?更何況,在党內民主生活不正常的年代,連五年一次的党代大會也保障不了。中央委員會呢?按常規一年至少召開一次全會,每次會議討論、決定一、二件大事。會議結束之后,這個組織也無法再履行它的職權了。因此,中央的職能,即党的最高領導機关的職能就由中央委員會選舉產生的中央政治局和政治局常委來執行了。由于中央政治局也不是一個常設機構,因此,党的中心就不可避免地落到了由一個不到10人組成的中央政治局常委。這种實際情況與党章的規定雖有出入,但党內對此并無提出多少質疑。多少年來習慣了,大家也就接受了。

不論是苏共還是中共,還有一個傳統,就是党內要有一個頭,有一個權威,重要的事情要由他作出決定,接班人也由他指定,全党乃至全國各族人民要緊密地团結在他的周圍。斯大林、毛澤東都曾扮演過這樣的角色。在這种體制下,難免產生個人崇拜,專制橫行。因此,党和國家的權力實際上控制于一人之手。毛澤東時期,毛掌握著党、國家乃至公民個人的命運。這当然是十分危險的。這個危險的權力體制曾給党和國家帶來連續不斷的災難。正如鄧小平所言:“權力過分集中,越來越不能適應社會主義事業的发展。對這個問題長期沒有足夠的認識,成為发生‘文化大革命’的一個重要原因,使我們付出了沉重的代價。現在再也不能不解決了。” 鄧公此言是1980年說的。時間又過去30多年了,“權力過分集中”的問題依然沒有得到解決。

但是,這30年來恰是中國經濟发展最快的30年。能否認為,不改革權力高度集中的體制同樣可以將國家引向繁榮富強呢?答案恐怕是否定的。因為國家雖然繁榮富強了,但它還不是人民所期盼的目標。在繁榮富強的迷彩世界里,如果政治權力仍然與人民相分離;社會缺乏公正,公民缺乏自由;特權階層紙醉金迷、揮金如土,而大眾仍渴求著基本的生活需求;社會將一切義務推向下層,一切權利為上層所尽享;人民會永遠忍受這种現實嗎?文明與進步,不僅是社會財富總量的富足,更重要的是人民的自由,政治的民主與社會的公正。

文明與進步,更重要的應当是人民精神生活的富有,社會道德與文化水准的提高,特别是人民享有天賦的自由。因為,只有自由,才能實現人的本質(人才能稱之為人);只有自由,才能使人的潛能得到充分的发揮;由這樣的人民所組織起來的社會才是充滿活力的,和諧幸福的和不斷向上的。用上述觀點反觀30年來的改革,我們所看到的是,在經濟发展的同時,政治腐敗蔓延了,而且愈演愈烈;社會財富髙度地集中于少數權貴之手,大眾陷于無權、無產、生活無著的困境。這种“跛足改革”使集權體制面臨著愈來愈大的壓力,它不斷敲響危機的喪钟。應当說,“文革”就是一場政治體制的危機。危機過后由于對政治关系和經濟关系作了一些調整,才使中國進入了改革開放的新時期。1989年春夏之交的政治風波,又是一場政治危機。只要集權體制未有改變,這种危機的陰影不可能消失。近几年來,集權體制與轉型中社會之間的矛盾與冲突愈來愈突出、愈來愈尖銳了。誰都會感受到,各种社會矛盾強烈地威脅著執政党的地位。

改變党內集權的出路是党的代表大會成為党的最髙權力機構

改變中國的集權體制,在國家體制方面,是要結束“一党專政”; 在党的體制方面,是要結束政治局及其常委的專權,使党的代表大會成為党的最髙權力機構。

1、党的權力中心應轉移到代表大會

一個實行民主制的政党,其最高的權力機構應該是党的代表大會。只有代表大會有權對关系全党的重大問題作出的決定,只有代表大會所作出的決定,才是全党意志的合法體現。現在,在許多人看來,政治局及其常委是党的最高領導機关,總書記是党的最高領導人。這种觀念的存在,同斯大林有很大的关系。

俄國党建立于1898年,直至1919年八大之前俄共都沒有政治局這一機構(十月革命前為了領導武裝起義臨時成立了一個政治局,但不是中央最高領導機構。起義勝利后,政治局便取消了)。由于俄共八大的中央委員增至25人(以前僅几人至十几人),為便于處理日常事務才成立政治局與組織局,兩者為平行的執行機关;中央委員會(代表大會最高權力的執行機关)閉會期間兩局負責貫徹大會和中央委員會的決定。與此同時,還設立處理秘書事務的書記處,但沒有總書記。1922年4月俄共十一大之后,方推斯大林為總書記。總書記就是秘書長之意,并不是党的最高領導人。

列寧在世時,党代表大會每年召開一次。保障了党代大會成為党的權力中心。到了斯大林時期,逐步取消党代表大會年會制。1925年之后,召開期限從相隔2年、3年、4年、5年,以至13年之久。這樣,使党的權力中心從党代大會轉移到了政治局,遂使政治局成為凌駕于全党全國之上的党和國家的最高領導機关,而總書記又是政治局的核心,也自然成了全党的核心。党內民主也就因之衰落了。

中國共產党早在1922年7月的第二次全國代表大會上就明確規定:“全國代表大會為本党最高機关,在全國大會閉會期間,中央執行委員會為最高機关”。從党的二大至八大的章程中都規定,党的最高領導機关是全國代表大會;在代表大會閉會期間,是它所選出的中央委員會。但是,從九大到十五大,在党代大會與它所產生的中央委員會之間的关系,在文字表述上,有了微妙的變化。十五大党章第十條規定:“党的最高領導機关,是党的全國代表大會和它所產生的中央委員會。”這一表述,使党的最高領導機关,“從單一性變為雙重性”,1 即可以理解為存在兩個并重的最高權力機关。從實際結果看,党的權力中心實際上是中央委員會,然后再由中央委員會移至中央政治局和中央政治局常委。党內權力過分集中的領導體制由此形成。由此可見,党的代表大會一旦失去了作為最高權力機关的地位之后,党內勢必出現寡頭統治、個人專制的情況。要消除這种情況,必须恢复代表大會作為最高權力機关的地位。

2、党的代表大會應實行常任制

要使党的代表大會成為最高權力機構,實行常任制是其首要保障舉措。党的一大至六大的党章規定,党的全國代表大會每年舉行一次。七大党章規定全國代表大會每3年舉行一次。可是,七大至八大實際上相隔了11年多。鄧小平說:“這是我們党的民主生活中的一個重要的缺點。”2  為此,八大党章在中共历史上首次規定了党的代表大會的常任制,即党的全國代表大會每屆任期5年,每年舉行一次。可惜,這一制度在實踐中沒能得到貫徹。八大二次會議(1958年)后,隨著党內民主生活的破壞,党的會議的召開就越來越不規范了。文革期間所召開的九大其通過的党章不僅取消了党代大會的常任制,還把党的代表大會改為5年舉行一次。遺憾的是,這一有損于党內民主的規定卻一直延續到十五大,時間竟長達30余年。

鄧小平在八大所作的《关于修改党的章程的報告》中對代表大會常任制作了論述。鄧小平說:“為了把党的民主生活提高到更高的水平,党中央委員會在党章草案中,決定采取一項根本的改革,就是把党的全國的、省一級的和縣一級的代表大會,都改作常任制。”他著重指出:“代表大會常任制的最大好處,是使代表大會可以成為党的充分有效的最高決策機关和最高監督機关,它的效果,是几年開會一次和每次重新選舉代表的原有制度所難以達到的。”“代表由于是常任的,要向選舉他們的選舉單位負責,就便于經常地集中下級組織的、党員群眾的和人民群眾的意見和經驗,他們在代表大會會議上,就有了更大的代表性,而且在代表大會閉會期間,也可以按照適当的方式,監督党的機关的工作。”總之,這一改革,“必然可以使党內民主得到重大的发展。”3

可見,是否實行党代大會常任制关系著是否有健全的党內民主。党內民主有不同層次和不同形式。如地方(省、市)党組織民主與基層組織民主,如按民主程序選舉代表、召開會議、作出某項決定,如党員自由地提出批評與建議,等等。但党內民主的最高層次和最高形式是党的全國代表大會。因為只有全國代表大會才能集中全党的意志,并且將這种意志轉化為相應的規定、決議和組織安排。党的代表大會如果不能召開或很少召開,意味著廢棄或基本廢棄了党內最重要的民主形式。這一民主沒有保障,其他民主也就甭談了。這是已被历史所證明了的。

党章規定,党的全國代表大會是党的最高領導機关,享有最高的決策權、立法權、人事任免權和監督權。由于党的代表大會要5年才能舉行,就是說,即使按規定正常召開,也要5年才能行使它的最高權力。這對領導一個大國的執政党來說是一個極大的缺陷。有鑒于此,党代大會的職權只能由中央委員會代而執行了(党章中二元式最高權力機关的規定可能是出于此种考慮);由于中央委員會也不過一年左右才能舉行一次會議,那么,最高權力中心合乎邏輯地落到了政治局和政治局常委了。党內民主便是如此一步一步地被約簡的。

現行的党的代表大會的制度安排中還存在一個不為人知的邏輯缺陷:即授權者不能對受權者進行監督。

按常規,每屆代表大會所選舉產生的中央委員會,應受該屆代表大會的監督。可是,代表大會在選舉產生新一屆中央委員會之后就完成了它的使命而告終止,即散伙了;它也就沒有機會聽取該屆中央委員會的工作報告,并對其進行監督。雖然每屆党的代表大會都在聽取和審議中央委員會的報告,但每屆党代大會所聽取和審議的中央委員會的報告不是由該屆党代大會選舉產生的中央委員會所作的報告,而是由上屆党的代表大會所選舉產生的中央委員會的報告。由于它們之間并不存在選舉被選舉、授權被授權的关系,因而也不應当存在監督與被監督的关系。

要改變這种荒唐的、有悖邏輯的組織关系,必须實行党代表大會的常任制,才能使代表大會切實地履行對中央委員會的監督職能。

3、代表大會代表的几個問題

代表大會是由代表組成的,代表的狀況如何,對代表大會會議的質量关系很大。

关于代表,至少存在以下問題。

第一,代表的數量過多。十二大至十五大,党的全國代表大會的代表人數分别為1545、1936、2035、2048名。龐大的代表群體對于會議的召開和充分地討論問題都帶來了种种的不便和不利。

第二,注意了代表的廣泛性而忽視了重在選拔党務活動家和政法專家的代表,這對于有效地行使党的代表大會各項權力是會打折扣的。

第三,代表結構中党員領導干部所占的比例太大。1994年1月,中組部出台了一個《中國共產党地方組織選舉工作條例》,規定地方党代會中的領導干部可占代表總數的70%。十五大的2048名代表中,各級党員領導干部1554名,占代表總數的75、9%。4由于各級党的干部構成了代表大會的主體,無論對于反映党情民意,還是開展党內監督都會是一种障礙。

第四,代表的選舉缺乏嚴格的法規依据。中共代表大會代表的產生至今實行直接選舉與間接選舉相結合、以間接選舉為主的選舉制度。党代表的候選人名單,由同級党委提出經醞釀決定,也可以由下級党員大會醞釀提出。“一級一級党代表的產生,基本上是一級一級的党組織安排的,這在多大程度上體現了全體党員的意願,產生的党代表又能在多大程度上代表全體党員的意志,值得探討。”5 党代表的產生跳不出“安排為主,選舉為輔”的模式,使党內民主在起點上就受到很大的限止,那么在其他環節上能有多少民主,自然就不能寄于多少指望了。

第五,代表的權利與義務在現行党章中設有專設條款作明確的規定,使代表不能依法行使自己的權力,不少代表在代表大會期間只能成為被動的陪會者,更不要說在會議結束后如何行使其代表的權力了。

4、党內確立權力制衡的領導體制

“權力過分集中”是党的領導體制中的根本缺陷。党內權力腐化猖獗,個人專制橫行乃是這一體制的共生現象。因此,改變權力過分集中這一大弊是執政党挽救自身,获得新生必须跨越的历史路標。

改變這一體制的唯一出路,是將過分集中的權力進行分解,使之成為權力配制合理、體現分權制衡的領導體制。

這項改革工程包括兩大方面的內容。

第一方面的內容是將党的權力中心切實地轉移到党的全國代表大會,使党的代表大會成為名副其實的党的最高權力機关,擁有最高決策權、立法權、人事任免權和監督權。党的中央委員會是党的代表大會選舉產生的党的最高執行機構,因此可稱中央執行委員會,它不再像目前的党章中所規定的是一個與党的代表大會并立的“党的最高領導機关”。党章中這一“二元最高領導機关”的規定在邏輯上無法回答這樣一個問題:一個國家,一個党,能否有一個以上的最高領導機关?如果有兩個最高領導機关,何者才是事實上的最高領導機关呢?有人可能會說,代表大會期間代表大會是最高的領導機关;代表大會結束后,中央委員會是最高的領導機关了。問題在于,代表大會5年才召開一次,每次時間僅為一周左右;在長達5年時段中它能发揮多大“最高領導機关”的作用,這是不難想象的。問題還在于,党章規定,党的代表大會是由中央委員會召集的,代表大會代表的名額分配、選舉辦法以及代表大會所要討論、決定的問題,也都是由中央委員會事先決定的(亊實上是由政治局和政治局常委操辦的)。眾所周知,代表大會所要選舉產生的新一屆中央委員會(包候補中央委員)的候選人名單以及新一屆中央的最高領導人名單,也是由中央委員會提出的(亊實上是由政治局和政治局常委操辦的)。也就是說,整個代表大會自始至終都是在中央委員會的周密安排下進行的。由此可見,無論是在非代表大會時期還是在十分短暫的代表大會期間,中央委員會實際上都行使著最高領導機关的職權。這樣,党章中規定的“党的最高領導機关,是党的全國代表大會”,不是一一落空了。為了結束這种狀況,為了把党的領導體制切實地推上民主化的軌道,党的代表大會與中央委員會之間的權力配置必须作出調整。

這項改革工程的第二方面內容是建立由代表大會選舉產生的與中央委員會地位并行的中央監察委員會。這早就是一個舉國舉党共識共盼的問題了。

這一設想早在1919年就為列寧所提出,并于1921年得以實施。可惜到了斯大林時期,改造了党內監察體制,使監察委員會歸屬于中央委員會的領導,失去了監督中央委員會的職權。從1934年苏共十七大之后,就沒有任何機構可以監督苏共中央領導人了,為斯大林實行個人專制鋪平了道路。

中共早在1927年党的五大上作出規定,由党的全國代表大會選舉中央委員會和中央監察委員會,兩者并行,互不兼任。由于大革命失敗,此規定未能實現。七大對党的監察機关的體制也作了同樣性質的規定,同樣未有實現。1949年立國不久,中共作出成立中紀委的決定,隨后于1951年11月選舉產生了中央監察委員會。八大對加強監察機关作了進一步的規定。“文革”中党的監察工作遭到全盤否定和全面破壞,直至十一屆三中全會之后才恢复監察機关和党內監督工作。十二大以來,党內監督總的來說在逐漸加強,所取得的成績也是很不容易的。由于監督機構依然存在著是同級党委的從屬機構這一體制上的缺陷,極大地限制了党內監督功能的有效发揮,主要是難以對同級党委特别是對其領導人的監督,在中央,則難以對中央委員會及其中央領導人進行監督。這就使從中央到地方的中共各級党委集立法(決策)、執行、監督三權于一體,使党內一大批身任要職的高級領導干部處在弱監、失監乃至禁監的權力空間,特别是到了党的權力預峰,几乎是監督真空,這自然是非常危險的。遺憾的是,自改革開放以來,一直未有下決心改革這一弊端,尽管要求改革的唿聲十分的普遍與強烈。不言而喻,党內監督的重點不是普通党員和一般党員干部,而是手握重權的中央高級領導,是中央委員會、中央領導機構和中央領導人,因為他們集中著各方面的權力,責任重大,其行使的權力是否正確,关系到党和國家的興衰,关系到黎民百姓的禍福。可是,現行的監督體制恰恰是“對党的最高領導層的監督成為我們党內監督最薄弱的一環,6  或者說,那些“最需要制約的 (權力),恰恰是監督體系達不到的地方”吳吉遠認為:“前苏聯之所以蛻變,就在于苏共中央委員會是不受制約的權力,苏共最高領導人沒有受監督的機制,苏共中央及其最高領導人的錯誤得不到糾正,党和國家機关官僚化,党政領導干部特權化,形成了一個特權階層,嚴重脫離群眾,失去民心。前苏聯、東歐的教訓不為不深刻。”7

当代中國史的慘痛教訓也表明,党的最高領導人,乾綱獨斷,長期失去監督制約,將意味著什么。改革開放以來的历史也表明,權力一旦失去監督,必定腐敗叢生。所以,“反腐之要,不在于‘秋后算賬’,懲處一批又一批腐敗分子;也不在于道德教化,嚴于自律;而是要努力鏟除滋生腐敗的土壤,從根本上檢討現行的權力體制。”8

有鑒于此,改革党內監督體制以及強化監督網絡,一直成為当代中國有識之士所焦急的問題,也是改革治党體制所面對的一個重大問題。早在1987年1月中共中央3號文件就指出,為了國家的長治久安,應当“有一套制度制約和監督党和國家的高級領導人。特别是職權最高的領導人都能嚴格遵守憲法,遵守党紀,不至于不受任何限制,自由活動,使我們党和國家的治理基本上靠制度而不是靠人”。應当說,改革党的監督體制的目標早已明確,條件也早已成熟了。

根据上述分析,党的中央的權力體制或領導體制可作如下概括:党的全國代表大會為党的最高權力機关,享有党內立法、決策、監督的最高權力;代表大會分别選舉產生中央執行委員會和中央監察委員會,他們分别對代表大會負責,從而形成立法(決策)、執行、監督三權互相制約的權力結構,改變原中央委員會以及中央政治局與政治局常委集党內立法(決策)、執行、監督三种最高權力于一體的“過分集中”的權力體制。

党內權力結構作上述重大調整,可算是治党體制的重大革新了,但也不過是摒棄斯大林的党內集權模式,回歸到馬克思所提出的治党模式。早在19世紀40年代,馬克思、恩格斯所建立的共產主義同盟就規定:代表大會是同盟的最高權力機关,決定党的重大事情,中央委員會是同盟的最高權力的執行機关,從支部到中央委員會都要向代表大會負責并報告工作。

5、关于增設党代大會的常設機構與擴大党代大會的權限

即使代表大會實行常任制,在一年一次的代表大會期間恐怕依然難以履行它的全部職權;又由于中央委員會是代表大會的執行機構,因此,代表大會在閉會期間需要設立一個常務機構——中國共產党全國代表大會常務委員會,來繼續行使在代表大會期間不可能完全履行的事務;如同全國人民代表大會常務委員會那樣。由于党代大會常務委員會的設立,党的代表將分為兩部分,大部分為一般代表,一部分為常任代表。一般代表為兼職,大會結束后回到自己的工作崗位,但仍應履行代表的權利和義務。常任代表為專職,大會期間參加大會,會后繼續履行代表大會的職權。這部分代表在党務工作經驗、社會科學知識和社會活動能力等方面應当比一般代表有更高的要求,并且有任期的限制。這兩部分代表都應当在党員中以直接選舉的方式產生。另外,由于設立代表大會常務委員會,全國代表大會會議應当由它來組織召開,而不是由中央委員會來主持召開。

党的代表大會作為党的最高權力機关并實行常任制之后,它的權限應在原來基礎上有所擴大。譬如,原來党代大會只選舉產生中央委員會和中央紀律檢查委員會。中央政治局、政治局常委和党的總書記以及中央軍事委員會主席就由中央委員會選舉產生了。代表大會這种狹小的選舉權限使它在決定党內重要領導核心時喪失了應有的權力,難免使党內領導班子的人選不是取決于党代大會的意志和全党多數党員的意志,而容易為党內的少數人所控制。這种情況在以往的历史上是屢見不鮮的。而且,当党的領導人发生某种錯誤時(這是不可避免的),代表大會既無法監督,也無權更換。這是以往党的領導人的錯誤一旦发生便長期得不到糾正的一個重要原因。十分合乎邏輯的是,既然代表大會要負責選舉產生它的執行班子中央委員會,那么它首先所关注的理所当然是這個班子的頭,如果它無權挑選這個頭,那它作為党的最高權力機关就名不副實了。總之,党的全國代表大會除選舉產生中央委員會之外,還應当有權選舉產生中央政治局、政治局常委和党的總書記。唯有如此,才能表明党的全國代表大會是党的最高權力機关。

注釋:

1、5、7:吳吉遠:《論党代會監督党的干部》,《上海理論內刊》,1997年第3期。

2、3:《鄧小平文選》第1巻,第232、233頁。

4:《中國共產党第十五屆全國代表大會文件汇編》,人民出版社1997年第135頁。

6:胡士貴:《改革和完善党的全國代表大會制度》,《上海理論內刊》1997年第3期。

8:應克复:《不受制約的權力是危險的權力》,《炎黃春秋》2000年第2期。

來源: 《炎黃春秋》 | 來源日期:2012年第4期 | 責任編輯:王科力 
 



免責聲明:本版所刊文章中的立場、觀點、資料等,均由作者自負文責,與多維新聞網無涉。多維新聞網對文章內容所引致的任何結果概不承擔任何責任。

專題

頭條速覽

24小時48小時一周十大熱門文章

十大熱評文章