台风假演变历史中 台湾的社经环境变迁

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2018-07-11 21:17:51

虽然台风玛莉亚(Maria)已经在当地时间7月11日凌晨远离台湾,强度也一路递减为中度台风,并朝福建而去;但是台风不仅在台湾造成1人死亡、3人轻伤、47,000户停电的灾情,还再次引发政府放不放“台风假”的争议:先是台北市政府、新北市政府、基隆市政府等“北北基生活圈”宣布7月10日16时起开始停班停课(即所谓的“台风假”);再来是新北市等7县市在10日晚间陆续宣布11日停班停课,台北市长柯文哲却在稍后宣布隔日正常上班上课,而基隆市也跟进,使得“北北基生活圈”出现自2012年以来首度的“放假不同步”,造成许多跨县市上班上课的民众产生混乱。

尽管台风玛莉亚已朝福建而去,但在台湾引发的风波仍未结束(图源:VCG)

以结果来说,台风玛莉亚并未实质登陆台湾,而是如预期般一路往西而去;自11日上午起大台北地区风雨便转小、甚至有部分地区放晴。但这毕竟也只是结果论而已,因为台风玛莉亚比起台湾气象局的预估路径还要往北偏了20公里,使得暴风圈更加远离都会区;这完全是随机的因素导致,既然可以往北偏20公里,当然也有可能往南偏20公里、把台北市中心都纳入7级风(每秒约14公尺至17公尺)暴风圈半径之内。甚至是如1986年的台风韦恩(Wayne)一样“三进三出”、1996年的台风贺伯(Herb)一样“摇摆不定”、2001年的台风纳莉(Nari)一样“打死不走”,那也不是绝无可能的事情。

预测台风路径极为困难,2016年的超强台风莫兰蒂不受预测地闯入两岸腹地,共造成25亿美元损失(图源:新华社)

正因为大自然的奥妙毕竟仍不是当今科学所能完全掌握得到的,要求任何人来预测12小时之后的事态发展,从而决定放“台风假”与否,无论对于现代科学还是人类智慧而言,都是太过严苛的要求。事实上,台湾政府很可能从未想过要扮演这种“预言师”的角色,而整个“台风假”的文化也就只是出自历史的各种偶然所叠加所致。

回到70年代,当时的台湾蒋政权正逐渐适应台湾的环境,尤其是频繁的风灾造成的行政上困扰:在人事权责制度混杂紊乱的情况下,通报机制各行其是,许多人不知道自己的隶属为何、上级是谁,时常发生政府职员冒著风雨前来却发现机关大门深锁、或是相反的机关大门敞开却无人镇守的情况。1977年,台湾人事行政局成立,统一公告停班事宜,面对风灾的制度才逐渐法制化;并逐渐形成由台湾总统宣布全台同时停止到班的惯例,台湾40岁以上民众印象中由蒋经国宣布放台风假的情况由是形成。90年代后,再因应行政机关分权以及地方自治的需求,逐渐在实务上形成全国统一性停班由人事行政局主导、但各县市首长可自行判断宣布局部性停班的状态。由于当时台湾公立学校的教师事实上相当于公务员,因此也适用于停班标准;如果教师不来授课,那学生自然就会停课了。这就是台湾“台风假停班停课”的由来。

可以看到,这“停班停课”从一开始只是为了管理公务员而来的,效力及于学生不过是个附加的效果,对于民间的企业、商行是只有参考用的功能,也从未强制要求过。特别是台湾迟至1984年才有了第一部“劳动基准法”,对于劳工权益的意识相当低落,劳工、雇员在风雨中出勤导致伤残甚至致死,却只从雇主处拿到一个红包了事的情况时有所闻。但在当时台湾受美援之助而经济起飞的年代,“台湾钱淹脚目”、“爱拼才会赢”的观念深入人心,对于台风天出勤拼命即使有疑虑,也都掩盖在高度成长的GDP数字之下了。

但在90年代后,情况起了极大的变化。首先是从70年代起一代代的学生们,成长后开始成为了社会中坚,但是对于已打从心底习惯于“台风天就是要放假”的他们,被要求在台风天出勤就肯定会产生本能上的抵触。也不能忽略台湾在极短的时间内陆续解除军事戒严、媒体管制与言论钳制等,使得部分底层劳工遭雇主剥削的情况始为人知,而造成台湾劳权逐渐抬头;尤其在进入网路时代后资讯传播更为快速,雇员因被强制要求在台风天上班而导致车祸产生伤亡的情况时有所闻,更是引发广大乡民的同情与共鸣。

台湾行政院长赖清德在台南市长任内,也曾多次因台风假而陷入争议(图源:台湾文化部)

而且,更由于台湾经济发展在2000年左右到达瓶颈,之后因为各种国际和岛内因素产生经济放缓、基本工资停滞、实质薪资所得倒退的客观事实,因此也逐渐产生了“拼命也赚不到钱”、“GDP与我何有哉”的抵触心态,转而要求在台风天免于出勤上班的权利。各种因素交织之下,台湾的劳动法和天灾法历经修改,终于产生了如今只要台湾各县市首长宣布停班停课,民众便能自行放假、而公司不得强迫雇员到班(除部分特殊情况必须加以补发加班费或补休之外)的状态。

可以发现,台湾“台风假”的文化很大程度上是由下而上,而非是台湾政府有意为之,尽管宣布放假的权力还是在政府手上。但也正因如此,政府在规划台风的应变措施时就往往动辄得咎,放得太早了,是影响经济;放得太晚了,是草菅人命。特别是对于大台北地区“北北基”这样紧密的多县市共同生活圈的型态来说,就会形成居住地停班停课、工作地却没有,或是居住地和工作地都正常上班上课、通勤路线却不是,造成一片混乱的棘手状况;甚至于宣布早上放假、下午到班,或是提早一小时下班下课等违反人性直觉的方式,都可看出台湾各县市首长在尝试摸索处理“台风假”的过程中是如何地困窘了。

不过,历史毕竟是没有回头路可以走的,要如何因应各方期待来善用手中的权力以完善制度,往后也将不断考验著台湾的每一个行政首长吧。

撰写:袁恺勋

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