朱立伦韩国瑜齐喊的阁揆同意权 真是台湾政制问题所在吗

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在国民党举办的首场国政愿景发布会上,该党两位总统初选参选人朱立伦跟韩国瑜不约而同提到,应该要让台湾行政院长的人事同意权回归给立法院,显然背后的动机是支持“内阁制”。但他们没有回答的是,就算真的恢复立法院的同意权,能解决台湾总统“有权无责”的问题吗?其实很难,因为台湾总统早已惯例地介入行政权的诸多方向,超脱出外界一般对于三权分立、相互制衡的认知框架。

6月25日晚间,国民党总统初选首场国政愿景发表会在台湾高雄登场,聚焦在宪政、国防、两岸与外交问题(图源:国民党中央提供)

想象与现实间的巨大鸿沟

1946年制定的《中华民国宪法》虽为内阁制精神,但在《动员戡乱时期临时条款》,以及七次修宪以降《宪法增修条文》的影响下,早已经赋予总统莫大权力,与原宪法本文背道而驰。众多叠床架屋的宪政工程,使得内阁制精神的宪法本文与韩国瑜、朱立伦等人所倡议(想象)的内阁制之间,存有巨大鸿沟。

内阁制精神的打破早在1948年,当时国共内战方酣,《动员戡乱时期临时条款》赋予总统绝大政治权力(紧急处分权、人事组织权),1966年更增修“国家大政方针”的决策权,这种特殊时空脉络下的宪政体制,又从威权时期延续至解严后的1990年代。1991年开始的修宪风潮,延续台湾总统“国家安全有关大政方针”的决策权;不仅如此,1996年进一步将总统改为直接选举。至此,台湾的宪政体制被涵纳进国际政治学界讨论“半总统制”(semi-presidentialism)的范围之内。1997年还再加上行政院长改由总统任命不需经立法院同意。

任命阁揆不需经立法院同意,就等于失去制度性规范总统跟立法院(两方皆握有直接民意基础)的协调,所以两者不一致时,立法院多数政党往往会期待“共治”,但因为无法行使同意权,只能默默接受“少数总统”的提名。陈水扁时期,立法院曾经历国民党一党过半或泛蓝过半,但行政院长人选,都不是立法院所认可。手上只剩下倒阁权的立法院,也因泛蓝内部斗争或者其他考虑,而未曾在民进党执政时期使用过。

总统扩权覆水难收

尤为难以调和成内阁制的症结,在李登辉任内所阐述的总统职权。早在1990年5月李登辉即向立委表示,其认为外交、国防、两岸权力应是总统的专属职权,不受阁揆变动影响,这并在2003年《国家安全会议组织法》中予以法制化。演变至今,台湾民众的普遍印象中,总统就是拥有外交、国防、两岸权力,再加上独享行政院的人事权以及司法、考试、监察三院的提名权。但是能够课责总统的国民大会,因为违宪扩权被贴上污名化标签,而在2005年自己将自己冻结,换成了总统有权无责。

李登辉(右)任内解释自己拥有外交、军事与国家统一(两岸)的总统专属权限,被日后历任总统承续,也成为台湾阁揆同意权之外,总统介入行政权的展现(图源:AFP)

按照台湾行政体制,行政院为最高行政机关,下辖外交部、国防部与陆委会等各部会,但是行政院长却不具备实质上管辖外交、国防、两岸的权限,这是非常奇怪的制度设计。从这一点来看,就算让行政院的人事权回归立法院,直选的总统会愿意交出包含在行政院内的外交、国防、两岸权吗?以台湾的政治运作来看,这无异于痴人说梦,也不符合台湾现实。

外交部、国防部与陆委会逃不开总统的直接管控这跟宪法本文内阁制的精神有基本的抵触。而且各党派的总统都会举行一些常态性机制,直接主导党中央、立法院党团或行政机关的政策意见,诸如马英九时期的中山会报、蔡英文时期的执政决策协调会等,都是总统权力维持或扩张的展现。

因此,谈内阁制,如果不能限制总统权力,根本就是缘木求鱼。谈行政院长的人事任免权,实在太过简化了,真正的议题应该摆在如何明确划分总统执掌,把总统、国安会,同行政、司法、监察、考试四院的权责重新梳理。如果只是专注在行政院长同意权,反而容易忽略总统早已过度扩张的其他权力,这时候把历次修宪里面跟宪法本文扞格的原则一一检视并一致化,或许才是解决台湾宪政乱象的治本之道。

政治斗争的盘算才是关键

韩国瑜、朱立伦所畅谈的内阁制理念,其实在台湾政坛根本是屡见不鲜,光是2019年以来,包括赖清德、马英九都曾提过,但是症结在于无人能达成。马英九近日表示2016年立法院选举民进党大胜后,曾致电蔡英文邀请该党提出组阁人选,但蔡英文立即回应“现在的宪政体制已经没有这样的空间”,想必也是清楚行政院长并不能完全掌握行政权的个中含意。

台湾历经“动员戡乱”与七次修宪,其实宪政体制已与原先设计南辕北辙,而且在李登辉解释总统职权包含外交、国防、两岸后,权责更嫌混乱。而威权时期发展至今的政治文化,已是凡事都要总统出来负责,再怎么退居第二线,也会被逼到第一线,这造成行政权很难完全不受总统干扰。

更重要的是政治斗争的问题,为了争权夺力,宪政改革早成了口号与筹码。历次修宪前后,宣传与实际的差异班班可考,这次的例子可想想看,要竞选总统的人却将削减总统权力挂在嘴边,这不是自断手脚吗?可见如何发挥议题主导能力,将政治对手包纳进制度理想的改革图景中,才是最关键的动机,光谈阁揆同意权而不碰其他权限,就是例证。

未来台湾政坛的宪改议题必将持续出现,但只要不是通盘检讨,再怎么华丽的口号,也都无益于解决台湾宪政乱象的根本问题。

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撰写:廖士鋒

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